Constitución en Chile
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La Constitución como fuente del derecho
Eficacia directa de la Constitución
La Constitución es una norma jurídica y, por tanto, es vinculante y obligatoria respecto de sus destinatarios. Ahora bien, el problema del carácter normativo de la Constitución es tratar de establecer si ésta obliga a toda persona, institución o grupo social, de manera que debe ser aplicada judicialmente (eficacia directa); o vincula sólo al legislador, el cual tiene el deber de desarrollar los preceptos previstos en la Carta fundamental, dentro del margen que ella establece, a fin de que pueda ser aplicado por los demás órganos del Estado (eficacia indirecta). Es claro que la Constitución nos indica cuáles son las fuentes primarias del derecho, pero ¿es también la Constitución una fuente del derecho?40
En ambos casos estamos en presencia de una Constitución normativa, aunque la diferencia en cuanto a sus efectos es radical, especialmente en la forma que adopta la aplicación de los preceptos constitucionales y la adecuación del ordenamiento jurídico a los mismos. En el primer caso, los jueces al adoptar sus decisiones deben aplicar los preceptos constitucionales directamente; pueden determinar la constitucionalidad o no de un precepto legal, implicándolo para el caso particular, así como limitar su sentido y alcance para que guarden una mayor conformidad con el orden constitucional. Más aún, los derechos y libertades reconocidos a las personas gozan de una eficacia inmediata y no están sujetos a su desarrollo legislativo. A su vez, el juez debe aplicar la Constitución aun cuando el legislador o el órgano encargado del control de constitucionalidad no haya actuado o lo haya hecho de forma deficiente.
En el segundo supuesto, la vigencia y operatividad de la Constitución estará mediada por la labor que realice el legislador, al cual corresponde dar forma y contenido a sus diversos preceptos. En este caso, la Constitución tendrá como instrumento de aplicación al legislador, el cual determinará la forma cómo deberán actuar los órganos del Estado para asegurar su cumplimiento. Pero también, junto al legislador, debe existir un órgano que vele por el respeto de los cauces establecidos en la Carta fundamental, es decir, por el control de constitucionalidad. De esta forma, el legislador y el órgano de control de constitucionalidad son los responsables de la aplicación de la Constitución a los demás órganos del Estado y los particulares.
La opción por uno y otro modelo está estrechamente unida a la forma de comprender o conceptualizar a la Constitución. Si se entiende que la Carta fundamental tiene por objeto regular la creación de nuevas normas jurídicas, necesariamente sus preceptos sólo serán vinculantes para el legislador, el cual deberá desarrollarlos y así velar por la aplicación y operatividad de la norma fundamental. Por el contrario, si entendemos que la Constitución es una norma jurídica de mayor jerarquía, esta debe ser aplicada directamente por los jueces a los casos particulares, reconociendo derechos y libertades a las personas que pueden ser alegados y bases de pronunciamiento por parte de la jurisdicción ordinaria.
Nuestra Constitución optó claramente por el modelo de la eficacia directa. Tal conclusión se deriva de lo dispuesto en el art. 6o al disponer que:»Los órganos del Estado deben someter su acción a ¡a Constitución y a ¡as normas dictadas conforme a eüa, y garantizar el orden institucional de la República. Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo».
En tal sentido, nuestra Carta fundamental no sólo es la norma que regula de forma para producir nuevas normas jurídicas, sino que integra aquel derecho que tiene la capacidad de incidir en las relaciones jurídicas concretas sobre las cuales deberán pronunciarse los jueces de la instancia. La Constitución es fuente del derecho y son destinatarios de sus preceptos toda persona o sujeto de derecho, sea público o privado. Como señala el citado art. 6°, la Carta fundamental es obligatoria para todos los órganos del Estado, los titulares o integrantes de dichos órganos, como toda persona, institución o grupo.
No cabe duda que en esta labor todo operador jurídico, especialmente los jueces, tendrán como premisa de sus decisiones lo dispuesto en la norma fundamental. A su vez, al momento de interpretar las normas que integran el ordenamiento jurídico deberán darle el sentido y alcance que más conforme parezca con la Carta fundamental. Sin embargo, al momento de juzgar la constitucionalidad de alguna norma, no podrá sin más declarar su disconformidad con la Constitución e inaplicada, pues al efecto se han establecido algunas reglas especiales que obligan a matizar sobre el punto. En primer término, una norma que sea contraria a la Constitución debe salir del ordenamiento jurídico. La forma en que se produce esta salida puede variar, considerando el momento de vigencia de la norma en relación con la Carta fundamental, lo cual puede determinar su derogación o nulidad. Así, si la norma es previa y ha devenido en inconstitucional, es claro que la solución será la derogación de la misma, cuya declaración corresponde a todo órgano llamado aplicar el derecho, como son los jueces de la instancia, en la medida que constatan una consecuencia jurídica que ya se ha producido. En cambio, si la norma es postconstitucional esta posibilidad se ve fuertemente restringida, en la medida que la competencia al efecto queda radicada en el Tribunal Constitucional, tanto para constatar la derogación como para inaplicar la norma legal o anularla, en su caso. A su vez, el juez de la instancia puede plantear sus reparos al respecto, pero deberá colocar los antecedentes ante el Tribunal Constitucional a fin de que se dirima sobre la aplicación o no del precepto legal.
Derogación e inconstitucionalidad sobreviniente
La unidad no sólo se traduce en garantizar la validez de las normas que integran el ordenamiento jurídico, así como la interpretación de las mismas conforme a la Carta fundamental. Desde una perspectiva negativa, la existencia de normas que sean contrarias a la Constitución, ya sea en su contenido o forma, son inconstitucionales y deben quedar fuera del sistema.
Como bien se puede apreciar, este efecto es propio de la mayor jerarquía que tiene la Constitución dentro del ordenamiento y se expresa a través del principio de supremacía constitucional forjado en los albores del Estado de Derecho. Para tal efecto, el propio ordenamiento prevé los mecanismos destinados a garantizar la mayor jerarquía de la Constitución y su supremacía respecto de las restantes normas, siendo el más extendido el de la jurisdicción constitucional.
Se ha de tener presente que la validez y constitucionalidad de las normas no es un problema reservado a la ley, a pesar de que a este respecto se hayan planteado los tópicos de mayor interés. De hecho, existen varias normas que guardan una vinculación directa con la Constitución y hacen descansar en ésta su validez, como ocurre con los reglamentos presidenciales o los autos acordados. Por tal razón, el propio Constituyente se ha encargado de extender su control a este tipo de preceptos.
Sin embargo, no existe en la doctrina una solución uniforme respecto de los problemas que plantea la constitucionalidad de las leyes en relación con las otras normas, lo cual queda de manifiesto en dos aspectos:
a) La forma que adopta en control de constitucionalidad. La mayoría de la doctrina y la jurisprudencia aboga por un sistema de control de constitucionalidad concentrado de las leyes, posición que se ve reforzada después de la Reforma constitucional de 2005, la cual radicó el control preventivo y represivo de las leyes en manos del Tribunal Constitucional. Sin embargo, una parte minoritaria sostiene con buenos argumentos que el principio de supremacía constitucional debe ser aplicado por todos los órganos del Estado, tal como lo prescribe el art. 6 CPR, de manera que al establecer la inconstitucionalidad de un precepto legal, deben abstenerse de aplicarlo y estar a lo que dispone la Carta fundamental41.
La opinión mayoritaria está por mantener la unidad del sistema de control de constitucionalidad como mejor garantía de seguridad jurídica y de uniformidad de criterio al momento de resolver estos asuntos. No obstante, esta posición también encierra cierto formalismo, en la medida que la constatación y declaración de inconstitucionalidad estará sujeta a los supuestos y ritualidad de la jurisdicción constitucional concentrada, mientras que en el intertanto la norma inconstitucional continuará produciendo sus efectos.
Sea como fuere, esta discusión no se plantea respecto de otras normas, como los reglamentos presidenciales, los cuales pueden ser declarados inconstitucionales e ilegales no sólo por el Tribunal Constitucional, sino también por la Contraloría General de la República y los Tribunales de la instancia.
b) La derogación de las normas preconstitucionales. La dinámica del ordenamiento jurídico puede llegar al extremo de que su norma fundamental puede ser sustituida o reformada. En este supuesto, la nueva Constitución asumirá la función que correspondía a la anterior, proyectando su fuerza normativa a todas las normas que integran dicho ordenamiento. Sin embargo, el problema es determinar en qué situación quedan las normas anteriores a la Constitución cuyo contenido no es compatible con la misma. Dicho en otros términos, se produce la derogación o una suerte de inconstitucionalidad sobreviniente. ¿Cómo se ha de resolver esta cuestión?.
Nuevamente el punto se ha planteado respecto de la ley, particularmente en relación a las leyes preconstitucionales. El problema no es nuevo, pues ya ha sido objeto de reflexión en el derecho alemán, italiano y español. Así, en la doctrina alemana, con autores como Alessi, han sostenido que las normas preconstitucionales y contrarias al nuevo texto constitucional no serán inconstitucionales, pero carecerán de vigencia porque estarán derogadas. Esta conclusión se obtiene a partir de la interpretación que se hace a contrario sensu del artículo 123 de la Ley Fundamental de Bonn. Este precepto dispone que a partir de su entrada en vigencia seguirán en vigor todas aquellas disposiciones anteriores que no contradigan lo en ella dispuesto. Esta ha sido también la posición que ha adoptado el Tribunal Constitucional Federal alemán, el cual ha declarado de forma reiterada que la Ley Fundamental se relaciona con las leyes dictadas con anterioridad a 1949 en términos de derogación y no de inconstitucionalidad, de manera que los eventuales conflictos que se produzcan deberán ser resueltos mediante los criterios clásicos de jerarquía, competencia y temporalidad. Más aún, el mismo Tribunal ha sostenido que corresponde a la jurisdicción ordinaria verificar la compatibilidad de las normas preconstitucionales con la Ley Fundamental, pudiendo inaplicadas directamente, sean o no de rango legal.
Por su parte, la doctrina italiana sigue una posición diversa. En este sentido, Piero Calamandrei sotenía que las leyes vigentes antes de 1947 y que fuesen contrarias a la Constitución son derechamente inconstitucionales, aunque esta inconstitucionalidad sea, por razones obvias, sobrevenida. Así, sólo el Tribunal Constitucional puede determinar si una determinada norma es o no contraria a la Constitución, sin que sea relevante el hecho de que dicha norma haya sido dictada antes o después de 1947.42
«El caso español es distinto, pues la propia Constitución de 1978 dispone expresamente que «[…] quedarán derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución»43, de lo cual se deduce que el Constituyente español siguió en este punto la solución alemana, es decir, la derogación. Sin embargo, algunos autores, entre los que se puede mencionar a Sánchez Agesta y Ollero, han pretendido introducir la solución italiana de inconstitucionalidad sobrevenida. Por su parte, el Tribunal Constitucional zanjó el tema señalando que «[…] La peculiaridad de las leyes preconstitucionales consiste, por lo que ahora interesa, en que la Constitución es una Ley superior -criterio jerárquico- y posterior -criterio temporal-. Y la coincidencia de este doble criterio da lugar -de una parte- a la inconstitucionalidad sobrevenida, y consiguiente invalidez, de las que se opongan a la Constitución, y -de otra- a su pérdida de vigencia a partir de la misma para regular situaciones futuras, es decir, a su derogación. […] Así como frente a las leyes postconstitucionales el Tribunal ostenta un monopolio para enjuiciar su conformidad con la Constitución, en relación a las preconstitucionales, los Jueces y Tribunales deben inaplicadas si entienden que han quedado derogadas por la Constitución, al oponerse a la misma; o pueden, en caso de duda, someter este tema al Tribunal Constitucional por la vía de la cuestión de inconstitucionalidad.»44
En el caso chileno, no vemos inconveniente para adoptar esta última solución, en la medida que resguarda las competencias que corresponden al Tribunal Constitucional y, al mismo tiempo, evita el excesivo formalismo de recurrir a dicho Tribunal en los casos -que no son pocos- de evidente contradicción de una norma preconstitucional con la Constitución45. Esta ha sido, por lo demás, la solución que ha adoptado el Tribunal Constitucional al señalar que «[…] aunque la entrada en vigencia de un precepto legal sea anterior a la de la norma constitucional con la que resultaría contraria en su aplicación judicial, ello no es obstáculo para su impugnación por la vía de la acción de inaplicabilidad»46. A su vez, la Corte Suprema ha reconocido la facultad de los jueces de la instancia para declarar la derogación de una norma preconstitucional.
El principio de interpretación conforme a la Constitución
El carácter normativo de la Constitución produce, entre otros efectos prácticos, una nueva regla o principio de interpretación de las normas jurídicas, que viene a integrar los métodos que tradicionalmente se han formulado sobre la materia.
En efecto, la Constitución garantiza la unidad del ordenamiento jurídico, en la medida que es fundamento último de validez de todas las normas que lo integran. Sin embargo, la unidad no sólo se limita al tema de la validez de las normas, sino también a la unidad que debe darse a las mismas al momento de ser interpretadas. Dicho en otros términos, debe existir también unidad en el sentido y alcance de las normas.
Las modernas teorías de la argumentación jurídica reconocen la posibilidad que una norma pueda tener más de un sentido y alcance, en la medida que el pensamiento lógico formal del derecho, con la pretensión de establecer la verdad sobre el alcance de las normas, ha evolucionado hacia la dialéctica, con el objeto principal de justificar una determinada interpretación. En definitiva, las nuevas teorías de la argumentación aspiran a promover la aceptación de sus tesis antes que a demostrarlas.
En este sentido, la metodología se abre a una diversidad de perspectivas, estimulando el pluralismo. Sin embargo, este ha de reconocer como límite el dato positivo cierto, más aún si se contiene en la propia Constitución.
Por tanto, si se acepta que un precepto puede tener más de un alcance o sentido en su interpretación, el operador jurídico debe preferir aquél que se adecué o reconozca una mayor conformidad con lo prescrito en la Carta fundamental. Así las cosas, el intérprete no sólo debe estar a lo que establece la Constitución y las normas dictadas conforme a ella, sino que debe garantizar que la aplicación de estas normas se ha de tener siempre presente en lo prescrito en la Carta fundamental. En buenas cuentas, la Constitución proyecta su fuerza normativa desde que la norma entra en vigencia hasta el sentido que va a tener al momento de ser aplicada.
Este principio o regla formulada originalmente por la doctrina y jurisprudencia alemana, se ha extendido por los países europeos y ha comenzado a instalarse en la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, a pesar de que debe ser aplicada por todos los operadores jurídicos (jueces de letras, Corte de Apelaciones, Corte Suprema, Contraloría, etc.).
En un comienzo el Tribunal Constitucional acogió este principio bajo la forma de «sentencias interpretativas» o de «prevención»48, para luego dejar expresa constancia de la aplicación del principio de buscar la interpretación de las normas que permita resolver, dentro de lo posible, su conformidad con la Constitución.
En definitiva, y como bien afirma Teodoro Ribera, «el Tribunal parte del hecho de que el legislador conoce la Ley fundamental y tiene un accionar enmarcado en sus límites, por lo que debe interpretar los proyectos de ley de manera que no estén en contradicción con la Constitución». Así, las sentencias interpretativas se justifican «tanto desde el punto de vista de la unidad del sistema jurídico, como desde una perspectiva de la presunción de constitucionalidad del actuar del Legislador como de las normas que de él emanan».
Autor: Eduardo Cordero Quinzacara, Revista Ius etPraxis, 15 (2):11-49, 2009