Educación Compensatoria

Educación Compensatoria en Chile en Chile

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Educación Compensatoria en Latinoamérica

Políticas y programas en América Latina

Las preguntas que han desconcertado a los estudiosos de la educación, a los responsables políticos y a los reformadores sociales desde la década de 1960 son las siguientes ¿Reproducen las escuelas la estratificación social? ¿Permiten la movilidad social? ¿Pueden las escuelas ayudar a los niños pobres a aprender a niveles altos? ¿Influyen los intentos deliberados de reformar la política educativa en la vida escolar?

Contexto teórico e histórico

Que la política educativa pueda cambiar la distribución de las oportunidades educativas depende del contexto de las escuelas y de los alumnos a los que sirven. Los análisis comparativos muestran que la calidad de las escuelas es más significativa para ayudar a los niños desfavorecidos a aprender. Los niños más privilegiados, cuyos padres tienen un mayor nivel de escolarización, suelen aprender mucho de ellos. Por lo tanto, el potencial de la política educativa para influir en las escuelas es mayor en las escuelas marginadas. Esta entrada analiza los resultados de las políticas destinadas a ampliar las posibilidades de aprendizaje de los niños pobres y marginados en América Latina durante la década de 1990.

Es conveniente estudiar el potencial de las políticas destinadas a mejorar las oportunidades educativas de los pobres en América Latina. Durante el siglo XX, América Latina experimentó una espectacular expansión educativa, al igual que la mayoría de las regiones en desarrollo. Esta expansión permitió la movilidad educativa intergeneracional: las diferencias sociales ya no se expresaban en términos de acceso sólo a los niveles más bajos de escolarización, sino como diferencias sociales en la calidad de la educación, ya que la mayor parte de la expansión fue posible en instituciones frágiles de calidad insuficiente para que los grupos recién incorporados tuvieran éxito académico. Esto, a su vez, trasladó las diferencias sociales preexistentes a las diferencias en la probabilidad de completar con éxito los niveles inferiores de la educación y, por tanto, de acceder a la educación secundaria y terciaria. Con la expansión de la educación pública, muchos de los grupos dominantes trasladaron a sus hijos a instituciones privadas, contribuyendo así a una mayor diferenciación y estratificación de las escuelas.

A pesar de la importante expansión educativa del siglo XX, se sigue reproduciendo gran parte de la desigualdad entre generaciones en lo que respecta a las menores posibilidades de educación de los hijos de los pobres. Los grupos de bajos ingresos son los últimos en acceder a la educación en cualquier nivel, están excluidos en gran medida de la educación superior, y también en gran medida de la educación secundaria y de la educación preescolar. La mayoría de los que siguen excluidos de la educación primaria proceden de las familias más pobres. Para los niños de un determinado nivel educativo, existen disparidades entre las escuelas en cuanto a los gastos por alumno, en los niveles de formación de sus profesores, en la cantidad de tiempo de instrucción que reciben y en los recursos de instrucción a los que tienen acceso. Estas disparidades también reflejan las desigualdades de origen entre los hijos de los pobres y los acomodados. Los niños de bajos ingresos tienen más probabilidades de ser asignados a escuelas mal dotadas, con profesores menos experimentados y que están menos horas en la escuela con el consiguiente menor tiempo de trabajo que sus homólogos de mayores ingresos.

Durante la década de 1980, la región se enfrentó a una serie de choques económicos derivados de una crisis de la deuda y los consiguientes programas de ajuste económico que afectaron negativamente a los ya frágiles sistemas de educación pública. Estos y otros cambios relacionados en la prestación de servicios sociales y en las condiciones económicas aumentaron la pobreza y la desigualdad. A principios de la década de 1990, las élites políticas se centraron en la necesidad de reducir la pobreza como forma de reducir y prevenir los conflictos sociales y la violencia, y de mejorar la capacidad de gobernar unas sociedades cada vez más inestables. Una de las estrategias para reducir la pobreza fue destinar recursos a mejorar las oportunidades educativas de los hijos de los pobres.

Tres tipos de políticas compensatorias en América Latina

Las políticas compensatorias buscan cerrar las brechas en las oportunidades de aprendizaje entre los hijos de los pobres y los acomodados. Según la forma en que se interprete la compensación, las políticas y programas que buscan fomentar la igualdad de oportunidades educativas son de tres tipos. Un primer grupo de políticas compensatorias incluye las que pretenden igualar la distribución de los insumos educativos financiados públicamente. El objetivo es cerrar la brecha de insumos entre los entornos escolares a los que asisten los pobres y los acomodados. Entre ellas se encuentran las siguientes:

  • una financiación más equitativa de las escuelas, como las reformas de financiación aplicadas en la década de 1990 en Brasil, que pretendían cerrar la brecha del gasto por alumno en las escuelas;
  • las que pretenden aumentar el acceso a un determinado nivel educativo mediante la construcción de más escuelas, la contratación de más profesores o el desarrollo de modalidades alternativas para llegar de forma más eficaz a determinados grupos, como el uso de la educación secundaria por televisión en las zonas rurales de algunos países o el programa para ampliar el acceso a la educación preescolar y primaria en las zonas rurales de El Salvador (EDUCO); y
  • los que intentan dotar a las escuelas a las que asisten los niños de bajos ingresos de los recursos educativos mínimos que suelen estar al alcance de los más acomodados, como libros de texto, bibliotecas escolares y formación para los profesores.

Algunos ejemplos son el programa para mejorar la calidad de las escuelas con niveles más bajos de rendimiento de los alumnos, y el programa P900 en Chile (que tomó su nombre por dirigirse a las 900 escuelas primarias más pobres, que representan el 10% del total).

Las políticas para igualar la distribución de los insumos que se siguieron en Chile incluyeron un nuevo estatuto docente que otorgaba incentivos salariales a los profesores que trabajaban en zonas marginadas; la instauración de programas para mejorar la calidad de las escuelas más vulnerables en el nivel primario y secundario, y de programas para niños en riesgo (por ejemplo, el programa de salud escolar y los programas de campamentos de verano); y los incentivos a los profesores para los programas extraescolares.

Un segundo grupo de políticas compensatorias incluye las que pretenden reorientar la utilización de los recursos públicos para igualar la distribución de las oportunidades educativas entendidas como resultados. Algunos llaman a estas políticas discriminación positiva. Estas políticas reconocen que los resultados de las escuelas reflejan las contribuciones de los recursos escolares y familiares; por lo tanto, el propósito de la compensación es compensar las mayores oportunidades que algunos niños reciben de los recursos del hogar. Por ejemplo, el éxito en el primer grado de la escuela primaria es una función tanto de lo que ocurre durante ese año, como de las condiciones de salud y nutrición de los niños antes de entrar en el primer grado, y de la estimulación cognitiva, emocional y social recibida en la primera infancia. En consecuencia, la igualdad de trato en la escuela durante el primer grado no conduciría probablemente a la igualdad de resultados de aprendizaje para los niños de diferentes orígenes sociales. La igualdad de resultados requeriría recursos y atención adicionales para los niños de bajos ingresos tanto durante la primera infancia como en el primer grado. Del mismo modo, el «coste de oportunidad» de permanecer en la escuela varía para los niños de diferentes orígenes sociales; por lo tanto, lograr la igualdad de oportunidades para alcanzar los mismos niveles de escolarización requiere intervenciones que cubran adecuadamente esos costes de oportunidad (por ejemplo, becas para los estudiantes de bajos ingresos que cubran los costes directos e indirectos de la participación en la escuela).

Un ejemplo de esta política es el programa de becas con fines similares en Brasil (Bolsa Escola). Los programas de sesiones escolares de jornada completa para los niños de bajos ingresos en Chile, Uruguay y Venezuela (cuando los acomodados asisten a sesiones de media jornada) son ejemplos de discriminación positiva centrados en la mejora de la calidad o la intensidad de las aportaciones. Dadas las marcadas discrepancias entre las condiciones de las escuelas focalizadas y las no focalizadas, y el nivel relativamente bajo de financiación de estas políticas, gran parte de las llamadas políticas de discriminación positiva en América Latina son en realidad intentos de igualar la distribución de los insumos. En el mejor de los casos, están diseñadas para cerrar la brecha de recursos -los niveles de desigualdad inicial de insumos entre las escuelas- y no para dotar a las escuelas de niños de bajos ingresos de mayores recursos para lograr la igualdad de resultados. Por ejemplo, el programa de las 900 escuelas en Chile dirigen los recursos y la atención a las escuelas a las que asisten los niños desfavorecidos para tratar de reparar la negligencia previa y las brechas de recursos entre estas escuelas y las de los acomodados. Lo mismo ocurre con el programa Escuela Nueva de Colombia, que intenta mejorar la calidad de las escuelas rurales multigrado mediante la formación de los profesores y el suministro de material didáctico.

Un tercer grupo de políticas compensatorias son las que apoyan formas de tratamiento diferenciadas para los niños de bajos ingresos en reconocimiento de sus necesidades y características únicas. El objetivo principal de estas políticas es apoyar las oportunidades de un aprendizaje relevante y significativo para los niños de bajos ingresos. El objetivo no es lograr la igualdad de resultados de aprendizaje, sino la igualdad de oportunidades en la vida. Se parte de la base de que el currículo escolar sólo aporta una parte del capital cultural y social que los acomodados adquieren en la vida; el resto se consigue como resultado de las experiencias facilitadas por la familia, los vecinos y la comunidad. Para que los pobres tengan oportunidades comparables de vivir una vida coherente con sus elecciones, la escuela debe aportar más capital cultural y social y ser capaz de asociar y acceder a redes sociales verticales y horizontales como la eficacia personal y las habilidades políticas y de negociación. Aunque la igualdad de insumos y la igualdad de resultados suponen la equivalencia de la pertinencia de los objetivos curriculares para todos los niños, este grupo particular de esfuerzos no hace esa suposición, y en cambio intenta apoyar los objetivos curriculares y los enfoques pedagógicos que permiten específicamente a los niños de bajos ingresos salir de la pobreza a través de la acción individual o colectiva. El propósito de estas políticas es ayudar a los niños a aprender habilidades cuyo significado está situado en el contexto, «preparando a todos los estudiantes para vivir y contribuir a una sociedad diversa, pero también preparándolos para reconocer y trabajar para alterar las desigualdades económicas y sociales de esa sociedad» (Cochran-Smith, p. 931). Entre los ejemplos de este enfoque se encuentran las diversas formas de educación popular descritas por Paulo Freire y sus colegas y seguidores, las diversas modalidades de educación diseñadas y apoyadas por Fe y Alegría, la red de escuelas financiadas con fondos públicos gestionada por la Compañía de Jesús en trece países latinoamericanos.

Efectos de las políticas compensatorias

Las evaluaciones existentes de las políticas compensatorias tienden a ser descriptivas, haciendo hincapié sobre todo en la política prevista y en los efectos a corto plazo. Cuando estos informes son analíticos, se centran en resultados como el acceso o el rendimiento en las pruebas basadas en el plan de estudios y adoptan un enfoque de «caja negra» para la aplicación de la política, asumiendo a menudo que los resultados de la política se aplican según lo previsto. Los diseños empleados se basan en comparaciones pre-post -a menudo desagregando de forma inapropiada los efectos de las políticas que se evalúan con los de otras políticas o cambios- o en comparaciones entre las poblaciones objetivo y algunos grupos de cuasi-control -a menudo asumiendo el aprendizaje de las diferencias entre grupos, dando cuenta de forma inapropiada de la selección no aleatoria de los estudiantes a las escuelas de tratamiento-.

Los estudios limitados indican que algunos resultados deseados (más típicamente el acceso, pero también los niveles de rendimiento) mejoran con la aplicación de una política compensatoria, pero no dicen nada sobre si la distancia que separa a los beneficiarios de la política del resto de los niños se acorta o se amplía como resultado de la política. Se desconoce si estas políticas, integradas en procesos de mejora de la educación general, representan mejoras marginales en las oportunidades educativas de los pobres o reducciones reales de las brechas de equidad existentes en cada país. La mayoría de los estudios se concentran en los efectos de las políticas, más que en sus costes. Se sabe poco sobre la consecuencia práctica de algunos de los efectos (muchos de los cuales se discuten como un aumento porcentual del rendimiento de los alumnos en un examen o un cambio porcentual en el acceso). En particular, no se sabe casi nada sobre los efectos a largo plazo de las políticas compensatorias, si se mantienen o interactúan con otras intervenciones y qué tipo de otros resultados a largo plazo tienen, como el acceso a niveles superiores de escolarización, la adquisición de competencias o las oportunidades en la vida.

Las reformas educativas en Brasil, que a través de una enmienda constitucional redujeron las diferencias en el gasto por alumno entre escuelas y regiones y proporcionaron becas a los niños de familias con bajos ingresos para que asistieran a la escuela al menos el 85% del año escolar, contribuyeron a hacer universal el acceso a la escuela primaria. En 2002, el 97% de los niños del grupo de edad correspondiente estaban matriculados en la escuela primaria; los avances en el acceso fueron significativamente mayores para los niños de las familias con menores ingresos. Para el quintil de ingresos más pobre, la asistencia a la escuela primaria aumentó del 75% en 1992 al 93% en 1999. Las tasas de promoción y finalización de estudios aumentaron, mientras que las tasas de repetición disminuyeron. Hay pruebas menos concluyentes sobre el impacto de estas reformas en los resultados de aprendizaje de los alumnos.

Un estudio sobre el impacto de los programas compensatorios en Chile documentó una mejora sostenida en los niveles de rendimiento de los alumnos en matemáticas y español desde 1990. La brecha de rendimiento entre las escuelas con mayor y menor rendimiento se ha reducido en cuarto grado (pero no en octavo), en consonancia con el énfasis de los programas en el ciclo inferior de la educación. Una evaluación externa llevada a cabo por un centro chileno de investigación educativa (CIDE) en 1991 confirmó los mayores niveles de aprendizaje de los alumnos del programa respecto a los de escuelas comparables (aunque las ganancias reales de aprendizaje son pequeñas, de sólo un 3%). La evaluación también documentó que, en el caso de las escuelas que participaron en el programa P900, los profesores se volvieron más activos y ofrecieron más oportunidades de participación a los alumnos.

Las recientes políticas de Chile para mejorar la equidad en la educación, sugieren que es posible proporcionar aportaciones a las escuelas más desfavorecidas, reduciendo así la desigualdad. A pesar del énfasis de la política chilena en la discriminación positiva, y de su énfasis en la evaluación de la desigualdad en los resultados del aprendizaje como punto de partida de la política, existen relatos contradictorios sobre si las diferencias de rendimiento entre los pobres y los acomodados se han reducido. El conflicto se debe en parte al tipo de ajuste realizado en las puntuaciones de rendimiento de los alumnos para hacerlas comparables a lo largo del tiempo. Hay que señalar que estas reformas se aplicaron en un contexto en el que el gasto total en educación aumentó de forma significativa, y otras políticas sociales y los resultados de un crecimiento económico significativo dieron lugar a la reducción de la incidencia de la pobreza, los estudios existentes no discuten este contexto ni intentan separar las contribuciones de las políticas compensatorias de los efectos de estos otros cambios inducidos por las políticas. A juzgar por las diferencias en las puntuaciones brutas de los alumnos, las ganancias a lo largo del tiempo para todas las escuelas son mayores que la reducción de la brecha entre las escuelas seleccionadas y las no seleccionadas: Algunas vías potencialmente prometedoras para mejorar el aprendizaje de los alumnos quedan sin explorar en este estudio.

Los estudios de este caso destacan la importancia de los suministros escolares básicos y de las condiciones de infraestructura para permitir el aprendizaje escolar. Los niños obtienen mejores resultados cuando tienen libros de texto, cuando sus escuelas no están en mal estado, cuando hay bibliotecas escolares y sus profesores disponen de recursos didácticos. Estos efectos no deberían sorprender, dado que estas políticas se dirigen a las escuelas y a los niños más necesitados, donde un simple lápiz y un cuaderno son un gran complemento para facilitar el aprendizaje. Lo que estos estudios no responden es hasta dónde puede llegar la ampliación de esta provisión básica de insumos escolares. Es razonable esperar que los efectos de estas estrategias se nivelen después de un punto. Ninguno de los estudios existentes en Chile o en otros lugares se centra en la cuestión de qué habilidades son más relevantes para facilitar la movilidad social intergeneracional y la reducción de la desigualdad.

Aunque existen otros estudios sobre los efectos de las políticas compensatorias y de equidad en América Latina, sus resultados coinciden con los revisados. Los estudios sobre el impacto de estas políticas sugieren que es más fácil distribuir los insumos que educar a los profesores, y que los cambios en los niveles de rendimiento de los estudiantes son modestos. En Colombia, las políticas de equidad hicieron hincapié en la reorientación del gasto en educación hacia las zonas rurales y en el apoyo a Escuela Nueva, un programa para fortalecer la calidad de las escuelas rurales. La reorientación de los gastos tiene efectos en la ampliación del acceso a diferentes niveles. Escuela Nueva ha sido evaluada por varios estudios que documentan el mejor rendimiento de los niños en las escuelas rurales multigrado en las que los profesores están debidamente formados y en las que se dispone de material didáctico que los alumnos de las escuelas rurales menos dotadas. La historia básica de estos estudios es similar: es posible mejorar las condiciones de aprendizaje de los niños pobres mediante políticas que mejoren los insumos de aprendizaje. La aplicación de estas políticas plantea grandes retos, sobre todo cuando implican la modificación de las prácticas de enseñanza. Aunque se pueden documentar los efectos en términos de rendimiento de los estudiantes y de tasas de finalización de estudios, no se ha evaluado la importancia social de los mismos ni los correlatos a largo plazo de esos efectos. Los estudios están sesgados hacia los efectos a corto plazo, probablemente porque los patrocinadores de la investigación están más interesados en las políticas recientes que en evaluar los efectos durante períodos bastante largos.

En general, se sabe más sobre las políticas que intentan reducir las disparidades en los insumos que sobre las políticas que pretenden una verdadera discriminación positiva o la mejora del capital social y cultural de los estudiantes pobres. En cuanto a si la educación fomenta la reproducción o la movilidad social en un contexto de rápida expansión y de política afirmativa deliberada, los estudios de las políticas compensatorias en Chile plantean más preguntas que respuestas. ¿Cuál es el significado práctico del rendimiento de los alumnos en las pruebas utilizadas para medir la cobertura del currículo? ¿Cómo se relaciona el rendimiento en esas pruebas con las oportunidades en la vida? ¿En qué medida el rendimiento en esas pruebas predice el rendimiento en los niveles educativos superiores? ¿Cuál es la influencia de los programas compensatorios en otros resultados sociales y actitudinales? ¿Cuál es el impacto de estos programas en la creación de capital social en las comunidades? ¿Cuáles son las perspectivas de los beneficiarios de estos programas? ¿Qué creen que obtienen de ellos? ¿Qué opinan sobre cómo deberían llevarse a cabo estos programas? Las evaluaciones existentes documentan relativamente el impacto a corto plazo de estos programas, lo que no describe cómo cambian los efectos a medida que se consolidan las aportaciones que apoyan en las escuelas.

Los altos niveles de exclusión social característicos de América Latina son indicativos de la política y la historia que han producido y mantenido esas desigualdades. Las políticas compensatorias se formulan e implementan en un contexto y a través de mecanismos que reflejan las propias desigualdades de origen que están en la raíz del problema que intentan corregir. En lo que cambiaron y en lo que no modificaron expresan las tensiones entre el papel de las escuelas como palancas de cambio social y como mecanismos de reproducción de la estratificación social.

Revisor de hechos: Hellen, 2010

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Definición de Administración y Gestión Educativa

Ver el significado de Sistema Educativo en el diccionario jurídico y social, la definición de Gestión Educativa en el diccionario jurídico y social y el significado de Educación Superior en el diccionario jurídico y social.

Recursos

Véase También

Bibliografía

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