Fuentes del Derecho en Chile

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La Constitución como fuente del derecho

Véase la entrada sobre la constitución chilena.

La Constitución y la regulación de las fuentes del derecho

La Constitución es fuente del derecho y, por tanto, una norma que se puede aplicar directamente. Pero, además, es la Carta fundamental la que nos señala los métodos o procedimientos para dictar otras normas, es decir, establece o regula la producción de nuevas normas. Es una norma de las normas.

Así las cosas, la Carta fundamental establece las bases en la regulación de las fuentes del derecho, sin perjuicio de que estas materias sean objeto de desarrollo y complemento a través de otras normas (Código Civil, Ley orgánica del Congreso Nacional, Ley orgánica del Tribunal Constitucional, etc.). En ella debemos encontrar los principios y reglas que estructuran dicho ordenamiento, atribuyendo potestad normativa, estableciendo la forma en que se vinculan las distintas normas, así como el ámbito de competencia de cada una de ellas.

3.1. Estructura del sistema de fuentes

No obstante existir una pluralidad y diversidad de fuentes, siempre es posible hablar de un ordenamiento en la medida que las normas que emanan de estas fuentes se encuentran ordenadas conforme a un plan o regla preestablecida. Como señala De Otto, «un sistema jurídico complejo presupone unas reglas, por simples que sean, que al mismo tiempo que fundamentan la pluralidad misma la articulan asignando a cada fuente una determinada posición en el conjunto.»51

La primera regla que encontramos es el denominado principio de unidad, en cuya virtud las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico deben formar un todo unitario. Dicho en otros términos, un conjunto de normas jurídicas no constituye un ordenamiento sino en la medida que cada una de ellas forma parte de un todo mayor al cual se integran.

Ahora bien, establecida esta idea central, la cuestión es tratar de determinar cuál es elemento que tiene la capacidad de que las normas integren a este todo, en una suerte de factor que las aglutina o que genera un efecto magnético concéntrico de tal magnitud que nos permite sostener que estamos frente a un ordenamiento jurídico. La respuesta la debemos encontrar, para el ordenamiento jurídico nacional, en la Constitución, que es la norma fundamental y que garantiza la unidad de todo el sistema. Como bien señala Bobbio: «Todo ordenamiento tiene una norma fundamental, que da unidad a todas las otras normas; esto significa que la norma se esparce dando lugar a un conjunto unitario, que se puede denominar justamente «ordenamiento». La norma fundamental es el término unificador de las normas que componen un ordenamiento jurídico. Sin ella, las normas de que hablamos hasta ahora constituirían un conjunto informe, mas no un ordenamiento».52

En segundo término, en la medida que este ordenamiento está integrado por una pluralidad de normas, parece necesario determinar si todas éstas gozan del mismo valor o, por el contrario, existen normas que están en una relación de supraordenación respecto de las otras. El principio de unidad ya anuncia la respuesta, pero es bueno tener presente que el derecho histórico nos da cuenta de la idea permanente de establecer rangos de normas, como la forma más elemental para resolver los conflictos que se presenten entre ellas53. Sin embargo, esta idea no se consolidará hasta la llegada del Estado liberal. Bajo este nuevo orden, las instituciones políticas son ordenadas jerárquicamente, de manera que el Parlamento, como depositario de la volunté general, impone sus actos (Ley) sobre los actos de ejecutivo (reglamento) y aquellos que provienen de la colectividad (costumbre). Como bien señala Santamaría Pastor, «la jerarquía es, pues, la consecuencia natural de la diferente posición de supremacía política o superioridad orgánica de las organizaciones que emiten los distintos tipos de normas; estas posiciones se objetivan, transfiriendo la superioridad objetiva de los órganos a sus respectivos productos normativos».54

En este caso estamos frente al principio de jerarquía, cuya formulación dogmática más acabada será formulada por la Escuela de Viena a partir de la tesis de la pirámide normativa. Según esta teoría, las normas jurídicas se vinculan y relacionan en una suerte de estructura piramidal, de forma que existen normas supraordenadas unas respecto de las otras. A su vez, la validez de unas descansa en otras de rango superior, y así de forma sucesiva. Como lo señala el principal exponente de esta concepción Hans Kelsen, «una norma jurídica es válida en cuanto ha sido creada de acuerdo con determinada regla, y sólo por ella. La norma fundamental de un orden jurídico es la regla suprema de acuerdo con la cual los preceptos de tal orden son establecidos y anulados, es decir, adquieren y pierden su validez»55. Esto significa que las normas tienen distinto grado o estrato dentro del sistema, de forma tal que la norma del grado anterior es conditio iuris para la creación de las normas siguientes (teoría de los grados o Stufentheorie).

De esta forma, el principio de jerarquía está estrechamente asociado al principio de unidad, pero no existe una plena identidad como veremos luego. Sin embargo, la existencia de los distintos niveles o grados dentro del ordenamiento jurídico conlleva a la formulación de una nueva regla: el principio de homogeneidad de ¡as normas de un mismo grado. Es decir, las normas que se encuentran en el mismo grado o nivel dentro del ordenamiento tienen el mismo valor y fuerza obligatoria. Por tal razón, en caso de conflicto entre ellas ya no cabe aplicar el criterio de jerarquía para resolver la antinomia, debiendo recurrirse a los criterios de especialidad y temporalidad como mecanismos de solución.

Ahora bien, tal como señalábamos, el principio de jerarquía no resuelve por sí sólo otras dificultades que nos presenta el ordenamiento jurídico. En primer término, la rigurosa estructura piramidal que hace depender el fundamento y validez de una norma de aquella que directamente la precede no es del todo satisfactoria en la actualidad. Como bien lo plantea Sebastián Martín Retortillo, una cosa es que el reglamento deba respetar la ley y otra muy distinta que encuentre en ella su razón de ser56. En efecto, bien es sabido que la Constitución atribuye la potestad reglamentaria al Presidente de la República para la ejecución de las leyes. En esta labor la autoridad ejecutiva deberá respetar lo dispuesto por la ley en todos sus extremos. En caso contrario, tal reglamento será calificado de ilegal o no válido, pues la ley se impone por su mayor jerarquía sobre la ley. Sin embargo, no podemos sostener que el fundamento de validez del reglamento sea la ley, pues ha sido la Constitución la que la atribuye y le fija sus márgenes de acción.

Similares problemas nos plantea el principio de homogeneidad de las normas de un mismo grado. El caso más evidente en nuestro sistema lo plantean las Leyes orgánicas constitucionales y las leyes de quorum calificado en su relación con las leyes ordinarias. Cada una de estas categorías son especies de leyes dentro de los diversos grados de normas y, por tanto, debiesen tener la misma jerarquía. Sin embargo, no es dable aceptar que una ley ordinaria tenga la capacidad de modificar una ley orgánica y, menos aún, derogarla. Pero tampoco se puede aceptar de buenas a primera que la ley orgánica tenga una mayor jerarquía respecto de las leyes ordinarias, salvo que se postule que nuestro ordenamiento jurídico supone la existencia de leyes ilegales. Similar situación se puede presentar en relación con los reglamentos, especialmente cuando existen diversas autoridades administrativas que tiene la facultad de dictarlos. Así, por ejemplo, nos encontramos con la potestad reglamentaria presidencial y las ordenanzas municipales. En caso de antinomia nuevamente surge la cuestión de determinar si ambas categorías de normas tienen el mismo grado o jerarquía, esto es, si se puede imponer una sobre otra. ¿Podríamos sostener que un reglamento del Presidente de la República tiene la capacidad de derogar o modificar una ordenanza municipal?57

La situación anterior se presenta en razón de los cambios experimentados por el ordenamiento jurídico. El principio de jerarquía responde de forma adecuada a las necesidades de un ordenamiento monocéntrico, en donde la producción normativa tiene como centro al Estado, que actúa a través de un número limitado de normas, fundamentalmente Ley y Reglamento. Sin embargo, en la actualidad lejos de sostenerse la existencia de un solo ordenamiento, se ha llegado a constatar la coexistencia de una pluralidad de ordenamientos. Este fenómeno aparece de forma más acusada en los Estados donde se ha implementado un sistema de descentralización política y autonomía territorial. Sin embargo, no es óbice a que un fenómeno similar aunque de expresión más atenuada se presente en los Estados unitarios como el nuestro, en donde se diversifica la producción normativa dando lugar a un sistema plural de fuentes.

Es en razón de lo anterior que se recurre a otro sistema para articular el ordenamiento jurídico, con el objeto de complementar o, en su caso, corregir la figura de un ordenamiento estructurado exclusivamente sobre la base de la jerarquía. En este caso, se realiza una distribución de las materias que han de ser reguladas a través de diversas fuentes formales. Así, el ordenamiento jurídico será visto no sólo desde una perspectiva vertical o jerárquica, sino que también sobre la base de una estructura horizontal. En este caso, la forma de resolver los conflicto entre las diversas normas ya no será la jerarquía, sino que el principio de competencia.

Esta regla o principio expresa sus mayores efectos en los sistemas de descentralización política, donde la competencia legislativa es compartida entre el Estado y las diversas unidades territoriales, como ocurre en los Estados federales y regionales. Pero también se aplica en los Estados unitarios, como ocurre respecto de los reglamentos presidenciales y las ordenanzas municipales, o en los casos de reserva, como ocurre en la ley y el reglamento presidencial. A su vez, este criterio también ha experimentado una interesante evolución en el supuesto que una autoridad esté facultada para dictar distintos tipos de normas, las cuales, eventualmente, también pueden entrar en colisión. En un comienzo la doctrina utilizó el principio de la competencia para hacer frente a estos casos, como ha ocurrido con los diversos tipos legales58. Sin embargo, no resulta apropiado utilizar la expresión competencia cuando es la misma autoridad que dicta las normas en conflicto59. En razón de ello la doctrina ha preferido hablar en estos casos de principio o criterio del procedimiento.

Unidad, jerarquía, homogeneidad de las normas del mismo grado, competencia y procedimiento son los principios básicos que estructuran el ordenamiento jurídico y que analizaremos a la luz de las normas positivas nacionales.

3.2. El principio de unidad en el ordenamiento jurídico chileno

Existen dos presupuestos o afirmaciones que son tradicionales, los cuales marcan derechamente el análisis de lo que se ha denominado principio de unidad: a) La Constitución es el fundamento común de validez de todas las normas que integran el ordenamiento jurídico; y b) La validez de una norma se traduce en su particular forma de existencia y, por tanto, de poder vincular u obligar a sus destinatarios.

Estas dos afirmaciones aparecen resumidas en lo dispuesto en el artículo 6° de la Carta fundamental, que constituye, sin lugar a dudas, la norma rectora sobre la materia: «Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República. Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo».

Conforme a esta disposición, todo acto emanado de los órganos del Estado (legislativo, judicial o administrativo) sólo será válido, vinculante y con la capacidad legítima de imponerse y regular las conductas sociales en la medida que se encuentre de acuerdo con los preceptos constitucionales (inc. Io art. 6o). Más aún, los preceptos contenidos en la Carta fundamental no sólo vinculan al Estado, sus órganos o integrantes de los mismos, sino que a toda persona o sujeto de derecho sin distinción (inc. 2° art. 6o).

Esta disposición constituye una novedad en nuestros textos constitucionales, aun cuando su contenido prescriptivo es un supuesto básico del carácter normativo de la Constitución. Por tal razón, en la redacción de esta norma se puso especial énfasis en esta circunstancia.60

El análisis literal de dicho artículo da lugar a algún comentario:

a) Los destinatarios o los sujetos vinculados por esta norma son los «órganos del Estado», «titulares o integrantes de dichos órganos», «toda persona, institución o grupo».

Entendemos que con la expresión «órganos del Estado» la Constitución se refiere a las unidades funcionales a través de las cuales actúan los poderes públicos y vinculan a la persona jurídica de la cual forman parte, dentro del ámbito de sus competencias. En el entendido que los órganos públicos son siempre creaciones jurídicas, esto es, que sólo pueden ser creados por la Constitución o la ley, siempre insertos dentro de una determinada persona jurídica pública (Estado o Fisco, Municipalidad, Servicio público, etc.). Por su parte, con los términos «titulares o integrantes de dichos órganos» se da cuenta de las personas naturales que se integran en dichas unidades funcionales y que deben actuar en calidad de titulares de los mismos previa investidura regular. Por último, las expresiones «persona, institución o grupo» se refieren a los sujetos o personas privadas, sean naturales o jurídicas, es decir, a las entidades extraestatales, todas las cuales están sujetas a la Constitución y a las normas que se dicten conforme a ella.

b) Del contexto de la norma se desprende que la expresión Estado debe ser entendida en un sentido amplio. Bien es sabido que el Estado es una persona jurídica bajo cuyo amparo actúan diversos órganos y poderes (Poder judicial, Poder legislativo, ministerios, intendencias, gobernaciones, Contraloría, Ministerio público, etc.). Al mismo tiempo, existen diversas personas jurídicas que no actúan con la personalidad del Estado (v. gr. Banco Central, Gobiernos regionales, Municipalidades, y en general la Administración descentralizada). Sin embargo, esta disposición entiende por Estado a toda persona jurídica pública, ya sea bajo la personalidad del Estado o se vincule o relacione institucionalmente con el Jefe del Estado.

c) Por último, es bueno reparar en la redacción de la disposición y su alcance. Como bien se puede apreciar, el inciso Io establece la fuerza obligatoria de la Constitución y de las normas dictadas conforme a ella respecto de los órganos estatales, no así respecto de los particulares. A su vez, el inciso 2° establece una disposición más amplia al comprender a toda persona, institución o grupo, junto a los titulares o integrantes de dichos órganos, estableciendo una regla más amplia en su alcance y destinatarios. En tal sentido, el inciso Io aparece como una norma redundante frente a lo previsto en el inciso 2°, la cual la absorbe, salvo en la frase introducida por la reforma constitucional del año 2005. Ahora bien, lo relevante es que la Constitución obliga a todo sujeto de derecho, a toda persona, ya sea natural o jurídica.61

Desde la perspectiva de los principios, esta disposición contiene dos reglas fundamentales:

a) La supremacía constitucional, de la cual deriva el principio de unidad: todas las normas deben someterse a la Constitución, y deben reconocer en ella el fundamento común de su validez, garantizando la unidad del ordenamiento jurídico nacional.

b) La fuerza normativa de la Constitución, lo cual se traduce en su fuerza obligatoria directa respecto de todos sus destinatarios, ya sean los poderes públicos, así como toda persona.

3.3. El principio de jerarquía

El ordenamiento jurídico nacional establece distintos grados de normas, las cuales están vinculadas en una relación de jerarquía.

La Constitución se encarga de establecer con absoluta claridad su mayor jerarquía dentro del sistema, tal como lo hemos visto en el apartado anterior. El art. 6 CPR deja absolutamente claro que la Constitución es obligatoria para todo órgano estatal y sujeto de derecho. Más aún, esta obligatoriedad no sólo alcanza a la Carta fundamental, sino también a las «normas dictadas conforme a ella». A contrario sensu se debe entender que aquellas normas que se dictan al margen de los preceptos constitucionales no son válidas y, por tanto, no han de vincular a los órganos del Estado al momento de adoptar una decisión o emitir un juicio, siempre que dicha disconformidad con la Carta fundamental sea establecida por el órgano competente.

En principio, la mayor jerarquía de la Constitución se proyecta sobre dos categorías de normas: la Ley y los Reglamentos, que la propia Carta se encarga de regular en diversas disposiciones.

En el caso de la ley, están sometidas a la Constitución sus diversas manifestaciones, es decir, las leyes interpretativas de la Constitución, las leyes orgánicas constitucionales, las leyes de quorum calificado y las leyes ordinarias62. También debemos comprender dentro de esta categoría los decretos con fuerza de ley.63

Por su parte, en el caso de los Reglamentos, nos encontramos con diversos tipos que tienen su fundamento directo en la Constitución: los reglamentos presidenciales64, los reglamentos de las Cámaras legislativas65, el reglamento del Consejo de Seguridad Nacional66 y, en la medida que la interpretación más común así lo ha entendido, estarían los reglamentos regionales y municipales.67

Todas estas normas están supraordenadas a lo dispuesto por la Carta fundamental, de manera que su validez ha de ser juzgada a la luz de sus disposiciones. Sin embargo, se debe hacer un matiz al respecto, pues la relación de jerarquía no es la misma entre la Constitución, la ley y los reglamentos. En efecto, mientras que existe una relación jerárquica directa entre la Constitución y las leyes68, no ocurre lo mismo con todos los reglamentos, cuya relación aparece mediatizada por la ley.

En efecto, salvo en el caso de los reglamentos presidenciales denominados autónomos, de las Cámaras legislativas y del Consejo de Seguridad Nacional, en donde existe una relación jerárquica directa con la Constitución, no ocurre lo mismo con los reglamentos presidenciales de ejecución y las normas dictadas por las entidades territoriales, esto es, Gobiernos regionales y Municipalidades69. En todos estos caso, la validez de dichas normas ha de ser evaluada considerando lo dispuesto en la Constitución y en las respectivas leyes.

De esta forma, se desciende en la escala jerárquica y nos encontramos con un tercer nivel. Ahora bien, en estos casos el fundamento de la norma reglamentaria se encuentra en la propia Constitución, pero es esta misma norma la que subordina dichas disposiciones a la ley. Tal como lo habíamos señalado, en este caso se separa el principio de unidad y el de jerarquía, en la medida que el reglamento debe respetar la ley (jerarquía), pero no encuentra su fundamento o razón de ser en dicha norma (unidad).

Constituyen un caso aparte la situación de los tratados internacionales y los autos acordados.

Tal como lo hemos señalado anteriormente, con la reforma constitucional de 1989 a través de la Ley N° 18.825 se discutido la jerarquía que tendrían los tratados internacionales que reconocen derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana (art. 5 inciso 2o CPR). No cabe duda que un tratado internacional debe seguir los procedimientos previstos en la Constitución para constituir derecho vigente en Chile. En este caso la Constitución proyecta jerarquía. Sin embargo, una vez que el tratado ha entrado en vigencia se plantea una doble posibilidad: a) Que el tratado tenga superior jerarquía que la ley, pudiendo llegar a adquirir rango constitucional; b) Que tenga la capacidad de modificar o derogar los preceptos constitucionales70. Nos haremos cargo de este tema en un apartado posterior, vinculándolo con los aspectos que en materia de tratados introdujo la Reforma constitucional de 2005.

En relación a los autos acordados, bien sabemos que son normas que emanan de los Tribunales Superiores de Justicia y, en el caso de la Corte Suprema, se dictan en virtud de la superintendencia directiva, correccional y económica que tiene sobre todos los tribunales de la Nación (art. 82 CPR). En este caso, nos interesa establecer la naturaleza que tienen estas normas y las formas como se insertan en el ordenamiento jurídico, es decir, a qué grado o nivel corresponden. En principio estas disposiciones tienen un carácter interno que se dictan en virtud de las facultades que corresponden a los Tribunales Superiores para la correcta administración de justicia. En tal sentido, los destinatarios de los autos acordados son los jueces y funcionarios que integran el poder judicial, los que en caso de no respetarlos o infringirlos incurren en la correspondiente responsabilidad disciplinaria. Sin embargo, no se puede negar que la aplicación de estas normas produce un efecto reflejo respecto de los particulares o personas que no integran la estructura judicial. En buenas cuentas, estas normas no son obligatorias para ellos, pero bien pueden alegar su acatamiento por parte de los funcionarios judiciales, las que deben respetarlas y cumplirlas de forma estricta, so pena de ser sancionados71. Sin embargo, la situación es distinta en el caso que los particulares aleguen la ilegalidad o inconstitucionalidad de tales disposiciones, en cuanto éstas le causen un menoscabo o perjuicio. En este supuesto, la única vía que existe es el recurso a los mismos tribunales que la han dictado, con todo lo que esto significa. Es decir, tendrán como último recurso al propio autor del acto. En definitiva, llegamos al eterno problema sobre quién debe controlar al controlador.

En parte esta situación se ha salvado parcialmente con la Reforma Constitucional de 2005 que entrega al Tribunal Constitucional el control de constitucionalidad de los autos acordados dictados por la Corte Suprema, las Cortes de Apelaciones y el Tribunal Calificador de Elecciones (art. 93 N°3 CPR).72

3.4. El principio de homogeneidad de las normas del mismo grado

Tal como hemos expuesto anteriormente, la existencia de distintos niveles o grados dentro de la pirámide normativa supone la existencia de normas de distinta jerarquía. Por su parte, las normas que se encuentran a un mismo nivel o grado tienen un valor homogéneo, de manera que unas no se pueden imponer respecto de las otras, siendo inaplicable la regla de la jerarquía como una forma de resolver las antinomias que se producen entre ellas.

Con el objeto de mantener la unidad del sistema y ante eventuales conflictos que se puedan producir entre normas del mismo grado, debemos recurrir a dos criterios tradicionales formulados en la Edad Media y que se encuentran recogidos por nuestro derecho positivo. En primer término, nos encontramos con el criterio de la especialidad que se expresa en el adagio lex especiali derogat lex generali y que nuestro Código civil recoge en su art. 13 en los siguientes términos: «Las disposiciones de una ley, relativas a cosas o negocios particulares, prevalecerán sobre las disposiciones generales de la misma ley, cuando entre las unas y las otras hubiere oposición». En segundo lugar, corresponde la aplicación del criterio temporal, es decir, lex posteriori derogat lex priori, y que el Código civil la trata a propósito de la figura de la derogación tácita en su art. 52: «Es tácita [la derogación], cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden concillarse con las de la ley anterior».

Si bien ambas disposiciones se refieren a la ley, esto no impide que se puedan aplicar dichos criterios a otros tipos normativos (Constitución, reglamentos, autos acordados, circulares, etc.), en razón de que el intérprete tiene como labor fundamental establecer la voluntad objetiva del autor de la norma, para lo cual bien puede entender que frente a una regulación general existe una norma especial que prima al efecto o, en su caso, que sólo se ha de considerar vigente la última volunta del autor de la norma.

El principio de homogeneidad da una respuesta adecuada en aquellos ordenamientos jurídicos de estructura simple y con un reducido número de fuentes positivas, como ocurría en nuestro país hasta la entrada en vigencia de la Constitución de 1980. En este período las gradas de la pirámide normativa eran bastante acotadas: Constitución, Ley y Reglamentos, de forma que la resolución de los conflictos normativos resultaba menos dificultosa, pues sólo había que determinar el nivel en el cual se encuentra la norma para luego aplicar los criterios de jerarquía, especialidad y temporalidad.

Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1980 y sus posteriores modificaciones ha cambiado este panorama de forma radical. En la actualidad no existe la ley sino que las leyes (interpretativas de la Constitución, orgánicas constitucionales, de quorum calificado, ordinarias); el Tratado internacional no constituye un tipo de ley, sino que una fuente autónoma del derecho; y existe una pluralidad de normas reglamentarias (presidencial, de las Cámaras legislativas, regional, municipal). ¿Es posible sostener que en cada uno de estos niveles las normas son homogéneas? Al parecer no. La diversidad en cada uno de los grados no permite sostener la homogeneidad de cada uno de estos tipos normativos y, por tanto, aplicar los criterios ya indicados de resolución de antinomias. En este caso se ha de recurrir a las reglas de competencia y procedimiento.

3.5. El principio de competencia y procedimiento

La competencia constituye uno de los elementos que el Constituyente ha establecido para determina la validez de la actuación de los órganos del Estado, bajo la sanción de considerar nulo el acto en el caso que no sea respetada (art. 7o CPR). A su vez, la propia Constitución dispone que son obligatorias sus disposiciones y las normas que se dicten conforme a ellas (art. 6o). En este caso, la conformidad que debe guardar una norma para ser válida deriva de tres factores: a) El órgano; b) El procedimiento; y c) La materia o contenido. Cada uno de estos elementos está estrechamente enlazado, de tal forma que el vicio que afecte a alguno de ellos necesariamente repercutirá en los otros.

Nuestra Constitución atribuye la potestad normativa a diversos órganos, considerando al efecto las materias que van a regular. No todas las fuentes del derecho encuentran su fundamento en la Constitución, así como no todos los elementos de la potestad normativa que ella se atribuye están en la misma.

En efecto, cuando la Constitución atribuye un poder normativo no determina todos sus elementos, sino un mínimo básico. Para tal efecto, establece el tipo de norma, la autoridad u órganos que deben dictarla y la materia que ha de comprender. En el caso del procedimiento la regulación es básica o inexistente, dependiendo de cada norma, por lo que deberá ser complementada por la ley o el reglamento. Así, por ejemplo, en el caso de la ley la Constitución nos señala con todo detalle los órganos que intervienen, las materias que han de comprender y una regulación acabada del procedimiento, el cual ha de ser complementado posteriormente por la LOC del Congreso Nacional y los reglamentos de las Cámaras. En cambio, respecto de los reglamentos presidenciales sólo nos indica la autoridad, que en este caso es el Presidente de la República; el tipo de norma; las materias que comprende; mientras que el procedimiento para su sanción queda entregado por completo a la ley.

Por su parte, existen una serie de normas que no encuentran fundamento constitucional directo, como ocurre con los reglamentos dictados en virtud de una potestad atribuida directamente por la ley, las circulares y la costumbre. Por ahora nos limitaremos a analizar las normas que tienen fundamento constitucional.

Otra alternativa que sigue el legislador es establecer distintas fuentes en base al principio del procedimiento. Este principio se aplica a las normas que emanan de un mismo órgano y opera como una técnica para diversificar las normas que han de regular los diversos aspectos de la vida social. Para tal efecto, se determinan las materias y las normas que la van a regular, para establecer posteriormente un procedimiento diverso para su elaboración y sanción. Así, una determinada materia sólo puede ser regulada por ciertas normas de acuerdo a un procedimiento también determinado.

Por tanto, del universo de materias que pueden ser objeto de regulación jurídica, la Constitución realiza una distribución indicándonos cuáles son las normas que las han de regular.

Este proceso se construye en base a dos reglas básicas:

a) Distribución de competencias normativas e intensidad en la regulación.

Como primer paso la Constitución establece las materias que pertenecen al dominio legal. Como consecuencia de lo anterior, aquellos contenidos no comprendidos en este catálogo quedan entregados a la competencia de la potestad reglamentaria del Presidente de la República (Arts. 32 N°6 y 63 CPR). Por lo tanto, la primera gran división de competencias es entre la Ley y el Reglamento, razón por la cual la doctrina y la jurisprudencia lo denominan reglamento autónomo, en la medida que no estaría condicionado por la ley en su regulación73. Sin embargo, de los antecedentes de la Constitución así como de la interpretación de los diversos preceptos que regulan la materia, bien se puede llegar a una conclusión diversa, en la medida que la Junta de Gobierno no pretendía establecer un sistema de dominio legal máximo como el consagrado en la Constitución francesa de 1958, sino evitar los problemas que generaba la gran cantidad de leyes singulares y misceláneas dictadas bajo la vigencia de la Constitución de 1925. Así las cosas, el resultado fue la incorporación del numeral 20 del artículo 60 (actual artículo 63), el cual elimina el carácter taxativo de las materias de ley y coloca dos condiciones que debe cumplir un precepto legal para ser tal: a) debe ser una norma general y obligatoria, y b) debe estatuir las bases esenciales de un ordenamiento jurídico. Toda otra materia de carácter complementario, de desarrollo, de detalle, contingente o conyuntural, será de competencia de la autoridad gubernativa a través del reglamento. De esta forma, la ley no tendría un límite material en su regulación, sino en la forma o condiciones en que puede realizar dicha regulación. A su vez, el reglamento deberá regular aquellos aspectos no esenciales en la medida que no corresponda al legislador cumplir tal labor. Puestas así las cosas, la relación entre Ley y Reglamento diría relación con la intensidad de la regulación (bases esenciales y no esenciales del ordenamiento jurídico), más que en una separación rígida de materias. O bien, se podría sostener que establecida la función que le compete a la Ley y Reglamento, también queda delimitada su competencia en base a la intensidad en la regulación que le corresponde a cada uno, pero bajo ningún respecto existiría un reparto de las competencias normativas hecho de forma horizontal74.

b) Diversificación del procedimiento en la creación de leyes.

Acto seguido, dentro del dominio legal el Constituyente hace una nueva separación sobre la base del principio de procedimiento, estableciendo respecto de cada tipo de leyes una forma diversa para su aprobación considerando la materia que ha de regular: Leyes interpretativas de la Constitución, Leyes orgánicas constitucionales, Leyes de quorum calificado y Leyes ordinarias. Ahora bien, como ya hemos tenido ocasión de señalar, no es posible sostener que algunas leyes se impongan jerárquicamente sobre las otras. Así, por ejemplo, si una ley ordinaria contradice lo que dispone una ley orgánica constitucional, no se podría sostener que prima lo dispuesto en esta última norma considerando la mayor rigurosidad que existe en el procedimiento de aprobación al cual está sometida. En este caso, la ley ordinaria está sometida a un procedimiento específico para regular dichas materias, de manera que incurre en un vicio de inconstitucionalidad al disciplinar un contenido que la Constitución ha reservado para otro procedimiento (ley orgánica constitucional).

Sobre esta estructura, que se construye en base a competencias y procedimientos, surgen los casos particulares respecto de algunos tipos específicos de normas que analizaremos a continuación.

Autor: Eduardo Cordero Quinzacara, Revista Ius etPraxis, 15 (2):11-49, 2009