RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL en Chile

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Responsabilidad y justicia

En los ordenamientos constitucionales de las últimas décadas, es
posible observar que las normas no están circunscritas a regular los
distintos poderes del Estado. En efecto, cada vez es más profunda la
tendencia de incluir en los textos constitucionales, un conjunto de normas
que claramente, corresponden a materias reguladas en el Derecho Civil.
Hoy, la mayor parte de las instituciones del Derecho Civil, como son la
persona, el patrimonio, la propiedad, el contrato y la responsabilidad, no
pueden hoy ser correctamente apreciadas ni aplicadas con prescindencia
de los principios y de las normas contenidas en el texto constitucional. La
Constitución Política de 1980, no escapa, ciertamente, a esta tendencia.
Surge entonces la pregunta de si la reparación de los daños sufridos
en la convivencia social, es o no una exigencia de tipo constitucional. La
pregunta puede especificarse más si nos interrogamos sobre si los daños
deben ser reparados mediante mecanismos de orden civil que imponen la
reparación al que ha actuado culpablemente en la producción del daño.
Antes de analizar el texto constitucional, Hernán Corral señala que estas
preguntas pueden ser contestadas en el plano del derecho natural (en el
supuesto que se adhiera a su existencia) o más bien, en el plano de la
justicia (en la que se pueden fundar, quienes no acepten una visión
enmarcada en la existencia de un “derecho natural”). Ello, porque ha de
entenderse que toda norma positiva y con mayor razón las de rango
constitucional, encuentran su justificación en ser instrumentos para
construir un orden social que sea lo más justo posible.

Desde esta perspectiva, no parece haber muchas dudas en afirmar
que los daños sufridos por las personas por causas ajenas a ellas mismas,
deben ser reparados o compensados en la medida de lo posible. Ya los
romanos afirmaban que el principio “no dañar a otro” (alterum non
laedere) es uno de los grandes principios del derecho, como lo destacaba
Ulpiano. Se sostiene incluso que se trata de un principio de tal rango
jurídico que puede llegar a trascender el propio texto constitucional, en el
sentido de no ser necesaria su mención expresa para que haya que
entenderlo incluido en él.

Pero la exigencia de obtener reparación de los daños puede
cumplirse a través de mecanismo diferentes. En algunos casos, es posible
que la necesidad de ayudar al que sufre un daño sea considerada una
obligación para todo el cuerpo social, de manera que serán todos los
ciudadanos los que soporten el pago de las indemnizaciones que reparen
los daños de las víctimas, fundamentalmente a través del pago de
impuestos. Este es el mecanismo de los seguros obligatorios, y en general
del sistema de seguridad social. Aquí, la reparación de los daños se
enfrenta con mecanismos propios de la justicia distributiva, y por lo
tanto, del derecho público. Nuestra Constitución Política contempla esta
forma de reparación de los daños al establecer “el derecho a la seguridad
social”, en el artículo 19 número 18. Pero el sistema de seguridad social no
puede pretender cubrir todos los daños. Necesariamente, estará limitado a
aquellos que se estiman más esenciales. De ahí que la Constitución aclare
que la acción del Estado en esta materia, estará dirigida a garantizar
“prestaciones básicas”, como señala la citada norma.

Es necesario, entonces, determinar, si la reparación del daño sufrido
por la víctima, puede ser impuesta, en lugar de a toda la sociedad, a una
persona individual, sea ella una persona natural o una persona jurídica de
derecho privado, sea una de derecho público, incluso el Fisco. Ahora, la
transferencia del daño del patrimonio de la víctima al patrimonio del
responsable de aquél daño, es una cuestión propia de la justicia
conmutativa o correctiva. Se trata de obtener una restauración de la
desigualdad que se ha producido por la acción del que causa un daño. La
razón que hace que la desigualdad aludida sea injusta, es, en general, el
comportamiento insolidario del autor del daño, ocasionado con dolo o
culpa. Pero no sólo operará lo anterior ante una hipótesis de
responsabilidad subjetiva, pues también los sistemas de responsabilidad
objetiva pueden fundarse en la justicia correctiva en la medida que en
todos ellos se propende a una transferencia del costo del daño entre
particulares.

De esta forma, tanto por razones de justicia distributiva como
conmutativa, se desprende que constituye un principio inmanente a
nuestro Derecho el deber de reparar los daños sufridos por las víctimas
por causas ajenas a ellas. La justicia distributiva exige que, al menos, en
lo referido a ciertas prestaciones básicas (vinculadas a la vida y salud de
las personas), los daños deben ser reparados con cargo a toda la sociedad,
mediante sistemas regidos por los criterios de derecho público (que regula
la seguridad social). La justicia conmutativa exigirá en cambio que exista
una tutela civil que provea un medio para que la víctima obtenga la
reparación de los daños mediante la transferencia de su costo a otro
particular al cual el daño le es imputable, sea por haber actuado con dolo
o culpa, sea porque nos encontremos ante una hipótesis de
responsabilidad objetiva, en que por ende no se exija una conducta
culpable o dolosa.

Los sistemas de responsabilidad civil extracontractual, así, son
necesarios por razones de justicia, de manera que una ley que negara toda
reparación de la víctima con cargo del causante del daño, merecería la
tacha de injusta, y por ello, no compartible con los valores y principios de
la Constitución.

El sistema de reparación de daños ante la Constitución

Se puede sostener que el sistema de reparación de daños está
implícitamente asumido por la Constitución, al menos, en su pretensión
que el Estado está al servicio de la persona humana y ha de promover el
bien común (artículo 1°).

Pero más específicamente, la Constitución menciona de manera
expresa a la responsabilidad civil como medio de reparación de los daños,
en varios preceptos. Así ocurre en algunos artículos, en que se alude a la
responsabilidad de autoridades o funcionarios públicos:
• En el artículo 6, al establecer que “Ninguna magistratura, ninguna
persona, ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aún a pretexto de
circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que
expresamente se les hayan conferido por las leyes. Todo acto en
contravención a este artículo es nulo y origina las responsabilidades y
sanciones que la ley señale.”
• En el artículo 36, al establecer que “Los Ministros serán responsables
individualmente de los actos que firmaren y solidariamente de los que
suscribieren o acordaren con los otros Ministros”.
• En el artículo 38, inciso 2°, que dispone: “Cualquier persona que sea
lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus
organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los
tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad
que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño.” Este
artículo de la Constitución, debemos relacionarlo con los artículos 4
y 44 de la Ley número 18.575, sobre Bases Generales de la
Administración del Estado, publicada en el Diario Oficial con fecha 5
de diciembre de 1986. El artículo 4 establece la responsabilidad del
Estado por los daños que causen los órganos de la Administración
en el ejercicio de sus funciones. Cabe destacar que esta disposición
contiene un mandato objetivo de responsabilidad, que grava al
Estado por la sola circunstancia de que el daño producido lo haya
sido con motivo de la actuación de un órgano determinado de la
Administración, y en el ejercicio de las funciones de éste, sin
perjuicio de las responsabilidades que pudieren afectar al
funcionario que los hubiere ocasionado. Se trata de una aplicación
de la teoría del órgano, que sirve de fundamento jurídico para
imputar al Estado o a las demás personas jurídicas de derecho
público, la responsabilidad por los perjuicios ocasionados a los
derechos e intereses legítimos de los administrados (o sea, a los
ciudadanos en general), a consecuencia de la actividad de los
órganos de aquél. Dicha imputación es posible, sea que la causa del
daño provenga de actuaciones materiales, intelectuales o técnicas,
de actos administrativos, de omisiones, de retardos, del
funcionamiento parcial o imperfecto, y también si la causa del daño
es la actividad irregular (es decir ilegal) o la actividad regular y lícita
de los órganos públicos. En relación con las omisiones o retardos,
cabe tener presente el artículo 44 de la Ley 18.575, que prescribe la
responsabilidad de los órganos de la Administración del Estado por
los daños que causen por falta de servicio. La aplicación de la teoría
del órgano a la responsabilidad extracontractual del poder público
del poder público prescinde de toda consideración subjetiva
relacionada con la conducta del agente público, como requisito
esencial que deba ser tenido en cuenta para hace recaer en el Estado
la obligación de indemnizar a la víctima. Para que la responsabilidad
tenga lugar y para que nazca el derecho de la víctima a ser
indemnizado es suficiente que la actuación del agente público esté
relacionada con el servicio u órgano público y que haya un vínculo
directo de causalidad entre la acción u omisión y el daño producido.
En relación con las normas citadas, cabe considerar que la Corte
Suprema, al fallar el caso de Lionel Beraud, señaló que en cuanto al
Fisco (el señor Beraud demandó a cada uno de los integrantes del
equipo médico y al Fisco de Chile como solidariamente responsable,
por haberse practicado la intervención quirúrgica al demandante en
el Hospital Militar de Santiago, es decir, en un hospital del Estado),
la responsabilidad civil es en lo particular una responsabilidad legal,
porque deriva exclusivamente de la ley. En efecto, mientras la
responsabilidad subjetiva supone necesariamente la culpabilidad de
su autor, y mientras ella no existe sino a condición de que el hecho
perjudicial provenga de su culpa, la responsabilidad del Fisco es en
cambio una responsabilidad objetiva, de garantía o de asistencia,
consagrada por razones de equidad en la Constitución Política y en
la ley, a favor de los ciudadanos perjudicados cuando, como en este
caso, concurren los presupuestos del artículo 4 de la Ley número
18.575. Otro caso emblemático de responsabilidad civil del Fisco por
falta de servicio, es el del Estero Minte. Los actores, herederos de las
27 personas fallecidas, demandaron indemnizaciones por daños
patrimoniales y morales en contra del Fisco de Chile, fundándose en
la responsabilidad del Ministerio de Obras Públicas por falta de
servicio. Algunos han pretendido sostener que la falta de servicio
consiste en que el órgano administrativo se comportó mal, que no
actuó como debía actuar. Sin embargo, esta fórmula desemboca en
el regreso más o menos disimulado a la culpa, pues la culpa
precisamente existe cuando el demandado, confrontando a un
hombre medio (apreciación in abstracto), “no actuó como habría
debido actuar”. De acogerse hipotéticamente tal fórmula, el Fisco y
los servicios descentralizados podrían invocar en su beneficio el
concepto válvula o estándar flexible del “funcionamiento medio del
órgano”, es decir que a la Administración sólo le sería exigible tal o
cual conducta correcta, si hubiese dispuesto de los recursos
financieros, técnicos y humanos para actuar oportuna y eficazmente
ante las circunstancias del caso concreto. Tal fue la línea de
argumentación desplegada por la Municipalidad de La Reina, ante la
demanda interpuesta por doña María Tirado, con motivo de su caída
en una excavación profunda, situada a menos de dos metros del
paradero de buses existente en la esquina de dos importantes
arterias de esa Comuna, socavón que se encontraba sin señalización
de ninguna especie. La Municipalidad demandada adujo que careció
de la posibilidad de actuar para impedir los daños, sosteniendo que
se encontraba suficientemente asentado en el proceso que la
excavación se hizo por desconocidos clandestinamente, sin
conocimiento ni autorización de la corporación, cuyos recursos de
fiscalización se reducían a dos inspectores municipales. Alegó la
Municipalidad que un fallo en su contra, suponía infringir el Código
Civil, que exige culpa o dolo en el demandado. La Corte Suprema, en
su fallo de marzo de 1981, desechando tal argumentación, sostuvo
que cabía aplicar a la especie la responsabilidad objetiva (que
consagraba el artículo 62 de la Ley Orgánica de Municipalidades),
descartando la responsabilidad por la culpabilidad y fundándola
exclusivamente en el hecho que ha provocado el riesgo, o sea, la
causalidad material. Esta conclusión, se mantiene en nuestros días,
reafirmándose que la responsabilidad por falta de servicio es una
responsabilidad objetiva. En consecuencia, si la acción u omisión de
la Administración o su retardo causan daños, eso es suficiente para
que las víctimas sean indemnizadas. No corresponde aplicar el
supuesto estándar del funcionamiento medio del servicio, para
eximir o atenuar la responsabilidad de los entes descentralizados, so
pretexto de que la falta de eficacia fue resultado de carencia de
recursos. Los damnificados no tienen por qué sufrir las
consecuencias de errores en la distribución del Presupuesto
Nacional. En cuanto al fundamento doctrinario de la responsabilidad
objetiva del Estado, se ha señalado por algunos la teoría de la
garantía, propuesta por el jurista francés Boris Starck en el año
1947. Enfatiza este autor que tanto la responsabilidad basada en la
culpa como la responsabilidad basada en el riesgo, tienen el defecto
de poner todo el énfasis en el autor de los daños. Lo esencial, en
cambio, son las víctimas. Hay colisión de derechos. Al derecho de
actuar de los que causan los daños, se opone el derecho a la
seguridad de las víctimas. Recordemos que en la primera de
nuestras garantías constitucionales se asegura a todas las personas
el derecho a la integridad física y psíquica. El Fisco debe garantizar
la integridad de las personas. Si este fuese el fundamento de la
responsabilidad por falta de servicio, la Administración no podría
excusarse ni aún ante el caso fortuito. Tal es la corriente que se
impone también en el Derecho Comparado de Daños, que pretende
conseguir que las personas lesionadas sean equitativamente
indemnizadas. Toda la responsabilidad objetiva, y no sólo aquella
por falta de servicio, contribuye a este objetivo, cual es socializar los
daños, propender al reparto solidario de las incidencias pecuniarias
de los duros golpes del destino, evitando que las víctimas, fuera de
sus sufrimientos y de su dolor, queden en la pobreza material.
• En el artículo 49 número 1, parte final, al establecer: “El funcionario
declarado culpable (por el Senado, al conocer de las acusaciones de
la Cámara de Diputados) será juzgado de acuerdo a las leyes por el
tribunal competente, tanto para la aplicación de la pena señalada al
delito, si lo hubiere, cuanto para hacer efectiva la responsabilidad civil
por los daños y perjuicios causados al Estado o a particulares.”
Igualmente, son también importantes algunos casos en los que se
regula un ilícito constitucional, que da lugar a indemnización de
perjuicios, como ocurre en dos normas:
• En el artículo 19, número 7, letra I), respecto del error judicial; y
• En el artículo 19 número 4, inciso 2°, respecto de la infracción de la
honra por un medio de comunicación social.

Sin embargo, a juicio de Hernán Corral, la norma constitucional clave
en materia de responsabilidad, es la del artículo 6° de la Constitución, que
tras señalar que los preceptos constitucionales no obligan sólo a los
órganos del Estado, sino también “a toda persona, institución o grupo”,
dispone que “La infracción de esta norma generará las responsabilidades y
sanciones que determine la ley.” Se puede observar el distingo que hace la
norma entre las sanciones (que corresponde al derecho sancionatorio
penal o administrativo) y las responsabilidades, que de tratarse de
particulares, implican responsabilidades civiles.

De esta forma, la transgresión de derechos constitucionales que
causa daño, debe ser materia de responsabilidad civil. La pertinente
regulación de la tutela civil de los derechos constitucionales, debe hacerse
por la ley, y no por normas de inferior jerarquía.

Los derechos constitucionales más importantes, desde el punto de
vista de un sistema de reparación de daños, son los siguientes:

• El derecho a la vida y a la integridad física o psíquica (artículo 19
número 1);
• El derecho a la libertad (artículo 19 número 7);
• El derecho a la protección de la salud (artículo 19 número 9);
• El derecho a la honra y a la vida privada (artículo 19, números 4 y
5); y
• El derecho a la propiedad (artículo 19 números 23, 24 y 25).

Si bien los sistemas de responsabilidad por daños no pretenden la
protección directa de estos derechos, cumplen sin embargo una función
preventiva y en esta forma, contribuyen a su tutela, si bien
indirectamente. Como la lesión de algunos de estos derechos puede
producir daños no patrimoniales, puede decirse que su consagración
constitucional apoya la tesis de la indemnizabilidad del daño moral, la que
sería imperativa no sólo para el juez, sino también para el legislador.
Desde este punto de vista, normas como la del artículo 2331 del Código
Civil, que niegan la posibilidad de obtener la reparación de daños no
patrimoniales por imputaciones injuriosas (ante la violación al derecho a la
honra), podrían ser correctamente impugnadas por inconstitucionales.

La constitucionalidad de la responsabilidad objetiva y presunta

Podría cuestionarse si los regímenes de responsabilidad sin culpa u
objetiva cumplen con las exigencias constitucionales, y más aún si sería
admisible, en el plano constitucional, la sustitución completa del sistema
subjetivo por el de responsabilidad estricta. Esta última posibilidad debe
descartarse, y por el contrario, puede concluirse que prohibir a la víctima
recabar indemnización del que causó culpablemente un daño injusto sería
contrario a la justicia conmutativa, y por tanto, inconstitucional.

Por otro lado, no puede decirse que el hecho de que un régimen de
responsabilidad no se funde en la culpa del autor del daño, lo transforme
inmediatamente en injustificado e inconstitucional. Evidentemente, un
sistema de responsabilidad objetiva en el que se imponga el deber de
reparar en forma aleatoria y arbitraria sería contraria a la Constitución.
Algún nexo de imputación –distinto de la culpa- es necesario que exista
para que sea explicable el deber de reparar en una determinada persona.
En efecto, desde ya, es necesario un vínculo causal entre el hecho de una
persona y el daño causado, y además una razón que justifique que aquél
que causó el daño deba soportarlo en definitiva, aunque no haya obrado
culpablemente. Luego, pareciera necesario efectuar un juicio prudencial
sobre la conveniencia social de que en una determinada materia o sector
de actividades sea regida por un modelo de responsabilidad objetiva, ya
que el modelo tradicional de la responsabilidad subjetiva basada en la
culpa se hace inadecuado e ineficiente. Este juicio de conveniencia debe
ser reservado al legislador, sin que sea aceptable que se impongan
regímenes de responsabilidad objetiva por decisión judicial.

Por su parte, los sistemas de culpa presunta tampoco son violatorios
de normas constitucionales. No debemos olvidar que la Constitución
señala que “la ley no podrá presumir de derecho la responsabilidad penal”,
lo que permite colegir, a contrario sensu, que las presunciones de derecho
sí son admisibles tratándose de la responsabilidad civil. Tal ocurre, por
ejemplo, en el artículo 2321, que establece una presunción de derecho,
cuando el hecho del menor provenga conocidamente de la mala educación
dada al hijo o de hábitos viciosos que le dejaron adquirir sus padres.

Problemas constitucionales de la limitación y tasación legal de los daños

En el derecho comparado, los aspectos de la responsabilidad civil
que se han discutido, en relación con las normas constitucionales, dicen
relación con que la ley puede avaluar ciertos daños (por ejemplo,
corporales, señalándose un determinado monto según el daño sufrido), o
con que se limite la indemnización de perjuicios a daños de una
determinada naturaleza, excluyendo los de otra.

El segundo de estos aspectos, fue discutido ante la justicia
constitucional italiana, mediante un recurso que tachaba de
inconstitucional el artículo 2059 del Código Civil, que sólo admite la
indemnización del daño no patrimonial en los casos de ilícitos sancionados
penalmente. Por sentencia de junio de 1986, el Tribunal Constitucional
Italiano sostuvo que, dado que la responsabilidad civil cumple no sólo
funciones reparatorias, sino también preventivas y sancionatorias, el
legislador está autorizado constitucionalmente para limitar la procedencia
de la reparación del daño moral y reservarla para aquellos actos del autor
del daño que sean particularmente calificados, como los ilícitos penales.
En el derecho chileno, si bien no hay una norma general, encontramos
prevista esta situación, según expresamos, en el artículo 2331 del Código
Civil, interpretado a contrario sensu. A juicio de Hernán Corral, si en este
caso existe dolo o culpa en el autor del daño, no parece justificable, desde
un punto de vista constitucional, que el legislador excluya la posibilidad de
que la víctima obtenga una completa reparación de todos los daños
jurídicamente significativos, sin que pueda discriminarse según la
naturaleza del daño. Comentando el fundamento del Tribunal italiano,
señala que éste no tiene en cuenta que, si bien la responsabilidad pueda
cumplir otras funciones, no puede renunciar a su cometido más
importante, que es el de reparar o compensar todos los daños.

En cuanto a la cuestión acerca de si los daños pueden ser tasados
previamente, ello se vincula con los sistemas objetivos de responsabilidad.

Los regímenes objetivos necesitan para su funcionamiento que aquellos
sobre los cuales pesa el riesgo de la responsabilidad por los daños
ocasionados, puedan contratar seguros que les permitan funcionar en la
actividad riesgosa de que se trate. Ahora bien, los seguros necesitan, para
calcular las primas, tener una cierta seguridad del monto de las
indemnizaciones a las que puede verse obligado a pagar a un asegurado.
Por eso, en ocasiones la ley se allana a limitar el máximo de
indemnizaciones reclamables, aunque sin vedar la posibilidad de
demandar un monto superior probando la culpa. Así ocurre, en la Ley
número 18.302, sobre Seguridad Nuclear, en la Ley de Navegación y en el
Código Aeronáutico, según hemos estudiado. ¿Es constitucional está
decisión legislativa? El tema fue discutido en España, a propósito de la Ley
sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos de
Motor, en la que se estableció un sistema de indemnización tarifada por
los daños corporales sufridos por las víctimas. El Tribunal Constitucional
español, por sentencia del año 2000, ha justificado las pautas legales, en
la medida que ellas establezcan una indemnización suficiente en el sentido
de ser respetuosa con la dignidad inherente al ser humano. Ha declarado
sin embargo, que resulta inconstitucional excluir que la víctima pueda
obtener una indemnización superior a la tasada por incapacidad temporal,
cuando esta tiene por causa exclusiva la “culpa relevante” del agente
causante del hecho lesivo. Corral, estima que no parece haber dudas en
que, los sistemas de responsabilidad objetiva, al no estar ni exigidos ni
prohibidos por la Constitución, pueden quedar sujetos a la discreción del
legislador en cuanto a los daños indemnizables y a sus cuantías. Ello,
porque se considera que a cambio de una mayor protección de que
disfruta la víctima (imputación objetiva, garantías en la percepción de la
indemnización mediante el sistema de aseguramiento obligatorio, creando
fondos de garantía), es razonable que ésta soporte en ciertos casos una
parte del daño cuando no sea imputable culpablemente al agente.

BIBLIOGRAFÍA:
– CORRAL Talciani, Hernán, “Lecciones de Responsabilidad Civil
extracontractual” (Santiago, Editorial Jurídica, año 2004), págs. 70 a 78.
– AGUAD, Alejandra, “Responsabilidad del Estado por falta de servicio”
(Apuntes preparados por la Facultad de Derecho de la Universidad Diego
Portales).