Fuentes del Derecho

Fuentes del Derecho en Chile

La Constituci贸n como fuente del derecho

V茅ase la entrada sobre la constituci贸n chilena.

La Constituci贸n y la regulaci贸n de las fuentes del derecho

La Constituci贸n es fuente del derecho y, por tanto, una norma que se puede aplicar directamente. Pero, adem谩s, es la Carta fundamental la que nos se帽ala los m茅todos o procedimientos para dictar otras normas, es decir, establece o regula la producci贸n de nuevas normas. Es una norma de las normas.

As铆 las cosas, la Carta fundamental establece las bases en la regulaci贸n de las fuentes del derecho, sin perjuicio de que estas materias sean objeto de desarrollo y complemento a trav茅s de otras normas (C贸digo Civil, Ley org谩nica del Congreso Nacional, Ley org谩nica del Tribunal Constitucional, etc.). En ella debemos encontrar los principios y reglas que estructuran dicho ordenamiento, atribuyendo potestad normativa, estableciendo la forma en que se vinculan las distintas normas, as铆 como el 谩mbito de competencia de cada una de ellas.

3.1. Estructura del sistema de fuentes

No obstante existir una pluralidad y diversidad de fuentes, siempre es posible hablar de un ordenamiento en la medida que las normas que emanan de estas fuentes se encuentran ordenadas conforme a un plan o regla preestablecida. Como se帽ala De Otto, 芦un sistema jur铆dico complejo presupone unas reglas, por simples que sean, que al mismo tiempo que fundamentan la pluralidad misma la articulan asignando a cada fuente una determinada posici贸n en el conjunto.禄51

La primera regla que encontramos es el denominado principio de unidad, en cuya virtud las diversas normas que integran el ordenamiento jur铆dico deben formar un todo unitario. Dicho en otros t茅rminos, un conjunto de normas jur铆dicas no constituye un ordenamiento sino en la medida que cada una de ellas forma parte de un todo mayor al cual se integran.

Ahora bien, establecida esta idea central, la cuesti贸n es tratar de determinar cu谩l es elemento que tiene la capacidad de que las normas integren a este todo, en una suerte de factor que las aglutina o que genera un efecto magn茅tico conc茅ntrico de tal magnitud que nos permite sostener que estamos frente a un ordenamiento jur铆dico. La respuesta la debemos encontrar, para el ordenamiento jur铆dico nacional, en la Constituci贸n, que es la norma fundamental y que garantiza la unidad de todo el sistema. Como bien se帽ala Bobbio: 芦Todo ordenamiento tiene una norma fundamental, que da unidad a todas las otras normas; esto significa que la norma se esparce dando lugar a un conjunto unitario, que se puede denominar justamente 芦ordenamiento禄. La norma fundamental es el t茅rmino unificador de las normas que componen un ordenamiento jur铆dico. Sin ella, las normas de que hablamos hasta ahora constituir铆an un conjunto informe, mas no un ordenamiento禄.52

En segundo t茅rmino, en la medida que este ordenamiento est谩 integrado por una pluralidad de normas, parece necesario determinar si todas 茅stas gozan del mismo valor o, por el contrario, existen normas que est谩n en una relaci贸n de supraordenaci贸n respecto de las otras. El principio de unidad ya anuncia la respuesta, pero es bueno tener presente que el derecho hist贸rico nos da cuenta de la idea permanente de establecer rangos de normas, como la forma m谩s elemental para resolver los conflictos que se presenten entre ellas53. Sin embargo, esta idea no se consolidar谩 hasta la llegada del Estado liberal. Bajo este nuevo orden, las instituciones pol铆ticas son ordenadas jer谩rquicamente, de manera que el Parlamento, como depositario de la volunt茅 general, impone sus actos (Ley) sobre los actos de ejecutivo (reglamento) y aquellos que provienen de la colectividad (costumbre). Como bien se帽ala Santamar铆a Pastor, 芦la jerarqu铆a es, pues, la consecuencia natural de la diferente posici贸n de supremac铆a pol铆tica o superioridad org谩nica de las organizaciones que emiten los distintos tipos de normas; estas posiciones se objetivan, transfiriendo la superioridad objetiva de los 贸rganos a sus respectivos productos normativos禄.54

En este caso estamos frente al principio de jerarqu铆a, cuya formulaci贸n dogm谩tica m谩s acabada ser谩 formulada por la Escuela de Viena a partir de la tesis de la pir谩mide normativa. Seg煤n esta teor铆a, las normas jur铆dicas se vinculan y relacionan en una suerte de estructura piramidal, de forma que existen normas supraordenadas unas respecto de las otras. A su vez, la validez de unas descansa en otras de rango superior, y as铆 de forma sucesiva. Como lo se帽ala el principal exponente de esta concepci贸n Hans Kelsen, 芦una norma jur铆dica es v谩lida en cuanto ha sido creada de acuerdo con determinada regla, y s贸lo por ella. La norma fundamental de un orden jur铆dico es la regla suprema de acuerdo con la cual los preceptos de tal orden son establecidos y anulados, es decir, adquieren y pierden su validez禄55. Esto significa que las normas tienen distinto grado o estrato dentro del sistema, de forma tal que la norma del grado anterior es conditio iuris para la creaci贸n de las normas siguientes (teor铆a de los grados o Stufentheorie).

De esta forma, el principio de jerarqu铆a est谩 estrechamente asociado al principio de unidad, pero no existe una plena identidad como veremos luego. Sin embargo, la existencia de los distintos niveles o grados dentro del ordenamiento jur铆dico conlleva a la formulaci贸n de una nueva regla: el principio de homogeneidad de 隆as normas de un mismo grado. Es decir, las normas que se encuentran en el mismo grado o nivel dentro del ordenamiento tienen el mismo valor y fuerza obligatoria. Por tal raz贸n, en caso de conflicto entre ellas ya no cabe aplicar el criterio de jerarqu铆a para resolver la antinomia, debiendo recurrirse a los criterios de especialidad y temporalidad como mecanismos de soluci贸n.

Ahora bien, tal como se帽al谩bamos, el principio de jerarqu铆a no resuelve por s铆 s贸lo otras dificultades que nos presenta el ordenamiento jur铆dico. En primer t茅rmino, la rigurosa estructura piramidal que hace depender el fundamento y validez de una norma de aquella que directamente la precede no es del todo satisfactoria en la actualidad. Como bien lo plantea Sebasti谩n Mart铆n Retortillo, una cosa es que el reglamento deba respetar la ley y otra muy distinta que encuentre en ella su raz贸n de ser56. En efecto, bien es sabido que la Constituci贸n atribuye la potestad reglamentaria al Presidente de la Rep煤blica para la ejecuci贸n de las leyes. En esta labor la autoridad ejecutiva deber谩 respetar lo dispuesto por la ley en todos sus extremos. En caso contrario, tal reglamento ser谩 calificado de ilegal o no v谩lido, pues la ley se impone por su mayor jerarqu铆a sobre la ley. Sin embargo, no podemos sostener que el fundamento de validez del reglamento sea la ley, pues ha sido la Constituci贸n la que la atribuye y le fija sus m谩rgenes de acci贸n.

Similares problemas nos plantea el principio de homogeneidad de las normas de un mismo grado. El caso m谩s evidente en nuestro sistema lo plantean las Leyes org谩nicas constitucionales y las leyes de quorum calificado en su relaci贸n con las leyes ordinarias. Cada una de estas categor铆as son especies de leyes dentro de los diversos grados de normas y, por tanto, debiesen tener la misma jerarqu铆a. Sin embargo, no es dable aceptar que una ley ordinaria tenga la capacidad de modificar una ley org谩nica y, menos a煤n, derogarla. Pero tampoco se puede aceptar de buenas a primera que la ley org谩nica tenga una mayor jerarqu铆a respecto de las leyes ordinarias, salvo que se postule que nuestro ordenamiento jur铆dico supone la existencia de leyes ilegales. Similar situaci贸n se puede presentar en relaci贸n con los reglamentos, especialmente cuando existen diversas autoridades administrativas que tiene la facultad de dictarlos. As铆, por ejemplo, nos encontramos con la potestad reglamentaria presidencial y las ordenanzas municipales. En caso de antinomia nuevamente surge la cuesti贸n de determinar si ambas categor铆as de normas tienen el mismo grado o jerarqu铆a, esto es, si se puede imponer una sobre otra. 驴Podr铆amos sostener que un reglamento del Presidente de la Rep煤blica tiene la capacidad de derogar o modificar una ordenanza municipal?57

La situaci贸n anterior se presenta en raz贸n de los cambios experimentados por el ordenamiento jur铆dico. El principio de jerarqu铆a responde de forma adecuada a las necesidades de un ordenamiento monoc茅ntrico, en donde la producci贸n normativa tiene como centro al Estado, que act煤a a trav茅s de un n煤mero limitado de normas, fundamentalmente Ley y Reglamento. Sin embargo, en la actualidad lejos de sostenerse la existencia de un solo ordenamiento, se ha llegado a constatar la coexistencia de una pluralidad de ordenamientos. Este fen贸meno aparece de forma m谩s acusada en los Estados donde se ha implementado un sistema de descentralizaci贸n pol铆tica y autonom铆a territorial. Sin embargo, no es 贸bice a que un fen贸meno similar aunque de expresi贸n m谩s atenuada se presente en los Estados unitarios como el nuestro, en donde se diversifica la producci贸n normativa dando lugar a un sistema plural de fuentes.

Es en raz贸n de lo anterior que se recurre a otro sistema para articular el ordenamiento jur铆dico, con el objeto de complementar o, en su caso, corregir la figura de un ordenamiento estructurado exclusivamente sobre la base de la jerarqu铆a. En este caso, se realiza una distribuci贸n de las materias que han de ser reguladas a trav茅s de diversas fuentes formales. As铆, el ordenamiento jur铆dico ser谩 visto no s贸lo desde una perspectiva vertical o jer谩rquica, sino que tambi茅n sobre la base de una estructura horizontal. En este caso, la forma de resolver los conflicto entre las diversas normas ya no ser谩 la jerarqu铆a, sino que el principio de competencia.

Esta regla o principio expresa sus mayores efectos en los sistemas de descentralizaci贸n pol铆tica, donde la competencia legislativa es compartida entre el Estado y las diversas unidades territoriales, como ocurre en los Estados federales y regionales. Pero tambi茅n se aplica en los Estados unitarios, como ocurre respecto de los reglamentos presidenciales y las ordenanzas municipales, o en los casos de reserva, como ocurre en la ley y el reglamento presidencial. A su vez, este criterio tambi茅n ha experimentado una interesante evoluci贸n en el supuesto que una autoridad est茅 facultada para dictar distintos tipos de normas, las cuales, eventualmente, tambi茅n pueden entrar en colisi贸n. En un comienzo la doctrina utiliz贸 el principio de la competencia para hacer frente a estos casos, como ha ocurrido con los diversos tipos legales58. Sin embargo, no resulta apropiado utilizar la expresi贸n competencia cuando es la misma autoridad que dicta las normas en conflicto59. En raz贸n de ello la doctrina ha preferido hablar en estos casos de principio o criterio del procedimiento.

Unidad, jerarqu铆a, homogeneidad de las normas del mismo grado, competencia y procedimiento son los principios b谩sicos que estructuran el ordenamiento jur铆dico y que analizaremos a la luz de las normas positivas nacionales.

3.2. El principio de unidad en el ordenamiento jur铆dico chileno

Existen dos presupuestos o afirmaciones que son tradicionales, los cuales marcan derechamente el an谩lisis de lo que se ha denominado principio de unidad: a) La Constituci贸n es el fundamento com煤n de validez de todas las normas que integran el ordenamiento jur铆dico; y b) La validez de una norma se traduce en su particular forma de existencia y, por tanto, de poder vincular u obligar a sus destinatarios.

Estas dos afirmaciones aparecen resumidas en lo dispuesto en el art铆culo 6掳 de la Carta fundamental, que constituye, sin lugar a dudas, la norma rectora sobre la materia: 芦Los 贸rganos del Estado deben someter su acci贸n a la Constituci贸n y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la Rep煤blica. Los preceptos de esta Constituci贸n obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos 贸rganos como a toda persona, instituci贸n o grupo禄.

Conforme a esta disposici贸n, todo acto emanado de los 贸rganos del Estado (legislativo, judicial o administrativo) s贸lo ser谩 v谩lido, vinculante y con la capacidad leg铆tima de imponerse y regular las conductas sociales en la medida que se encuentre de acuerdo con los preceptos constitucionales (inc. Io art. 6o). M谩s a煤n, los preceptos contenidos en la Carta fundamental no s贸lo vinculan al Estado, sus 贸rganos o integrantes de los mismos, sino que a toda persona o sujeto de derecho sin distinci贸n (inc. 2掳 art. 6o).

Esta disposici贸n constituye una novedad en nuestros textos constitucionales, aun cuando su contenido prescriptivo es un supuesto b谩sico del car谩cter normativo de la Constituci贸n. Por tal raz贸n, en la redacci贸n de esta norma se puso especial 茅nfasis en esta circunstancia.60

El an谩lisis literal de dicho art铆culo da lugar a alg煤n comentario:

a) Los destinatarios o los sujetos vinculados por esta norma son los 芦贸rganos del Estado禄, 芦titulares o integrantes de dichos 贸rganos禄, 芦toda persona, instituci贸n o grupo禄.

Entendemos que con la expresi贸n 芦贸rganos del Estado禄 la Constituci贸n se refiere a las unidades funcionales a trav茅s de las cuales act煤an los poderes p煤blicos y vinculan a la persona jur铆dica de la cual forman parte, dentro del 谩mbito de sus competencias. En el entendido que los 贸rganos p煤blicos son siempre creaciones jur铆dicas, esto es, que s贸lo pueden ser creados por la Constituci贸n o la ley, siempre insertos dentro de una determinada persona jur铆dica p煤blica (Estado o Fisco, Municipalidad, Servicio p煤blico, etc.). Por su parte, con los t茅rminos 芦titulares o integrantes de dichos 贸rganos禄 se da cuenta de las personas naturales que se integran en dichas unidades funcionales y que deben actuar en calidad de titulares de los mismos previa investidura regular. Por 煤ltimo, las expresiones 芦persona, instituci贸n o grupo禄 se refieren a los sujetos o personas privadas, sean naturales o jur铆dicas, es decir, a las entidades extraestatales, todas las cuales est谩n sujetas a la Constituci贸n y a las normas que se dicten conforme a ella.

b) Del contexto de la norma se desprende que la expresi贸n Estado debe ser entendida en un sentido amplio. Bien es sabido que el Estado es una persona jur铆dica bajo cuyo amparo act煤an diversos 贸rganos y poderes (Poder judicial, Poder legislativo, ministerios, intendencias, gobernaciones, Contralor铆a, Ministerio p煤blico, etc.). Al mismo tiempo, existen diversas personas jur铆dicas que no act煤an con la personalidad del Estado (v. gr. Banco Central, Gobiernos regionales, Municipalidades, y en general la Administraci贸n descentralizada). Sin embargo, esta disposici贸n entiende por Estado a toda persona jur铆dica p煤blica, ya sea bajo la personalidad del Estado o se vincule o relacione institucionalmente con el Jefe del Estado.

c) Por 煤ltimo, es bueno reparar en la redacci贸n de la disposici贸n y su alcance. Como bien se puede apreciar, el inciso Io establece la fuerza obligatoria de la Constituci贸n y de las normas dictadas conforme a ella respecto de los 贸rganos estatales, no as铆 respecto de los particulares. A su vez, el inciso 2掳 establece una disposici贸n m谩s amplia al comprender a toda persona, instituci贸n o grupo, junto a los titulares o integrantes de dichos 贸rganos, estableciendo una regla m谩s amplia en su alcance y destinatarios. En tal sentido, el inciso Io aparece como una norma redundante frente a lo previsto en el inciso 2掳, la cual la absorbe, salvo en la frase introducida por la reforma constitucional del a帽o 2005. Ahora bien, lo relevante es que la Constituci贸n obliga a todo sujeto de derecho, a toda persona, ya sea natural o jur铆dica.61

Desde la perspectiva de los principios, esta disposici贸n contiene dos reglas fundamentales:

a) La supremac铆a constitucional, de la cual deriva el principio de unidad: todas las normas deben someterse a la Constituci贸n, y deben reconocer en ella el fundamento com煤n de su validez, garantizando la unidad del ordenamiento jur铆dico nacional.

b) La fuerza normativa de la Constituci贸n, lo cual se traduce en su fuerza obligatoria directa respecto de todos sus destinatarios, ya sean los poderes p煤blicos, as铆 como toda persona.

3.3. El principio de jerarqu铆a

El ordenamiento jur铆dico nacional establece distintos grados de normas, las cuales est谩n vinculadas en una relaci贸n de jerarqu铆a.

La Constituci贸n se encarga de establecer con absoluta claridad su mayor jerarqu铆a dentro del sistema, tal como lo hemos visto en el apartado anterior. El art. 6 CPR deja absolutamente claro que la Constituci贸n es obligatoria para todo 贸rgano estatal y sujeto de derecho. M谩s a煤n, esta obligatoriedad no s贸lo alcanza a la Carta fundamental, sino tambi茅n a las 芦normas dictadas conforme a ella禄. A contrario sensu se debe entender que aquellas normas que se dictan al margen de los preceptos constitucionales no son v谩lidas y, por tanto, no han de vincular a los 贸rganos del Estado al momento de adoptar una decisi贸n o emitir un juicio, siempre que dicha disconformidad con la Carta fundamental sea establecida por el 贸rgano competente.

En principio, la mayor jerarqu铆a de la Constituci贸n se proyecta sobre dos categor铆as de normas: la Ley y los Reglamentos, que la propia Carta se encarga de regular en diversas disposiciones.

En el caso de la ley, est谩n sometidas a la Constituci贸n sus diversas manifestaciones, es decir, las leyes interpretativas de la Constituci贸n, las leyes org谩nicas constitucionales, las leyes de quorum calificado y las leyes ordinarias62. Tambi茅n debemos comprender dentro de esta categor铆a los decretos con fuerza de ley.63

Por su parte, en el caso de los Reglamentos, nos encontramos con diversos tipos que tienen su fundamento directo en la Constituci贸n: los reglamentos presidenciales64, los reglamentos de las C谩maras legislativas65, el reglamento del Consejo de Seguridad Nacional66 y, en la medida que la interpretaci贸n m谩s com煤n as铆 lo ha entendido, estar铆an los reglamentos regionales y municipales.67

Todas estas normas est谩n supraordenadas a lo dispuesto por la Carta fundamental, de manera que su validez ha de ser juzgada a la luz de sus disposiciones. Sin embargo, se debe hacer un matiz al respecto, pues la relaci贸n de jerarqu铆a no es la misma entre la Constituci贸n, la ley y los reglamentos. En efecto, mientras que existe una relaci贸n jer谩rquica directa entre la Constituci贸n y las leyes68, no ocurre lo mismo con todos los reglamentos, cuya relaci贸n aparece mediatizada por la ley.

En efecto, salvo en el caso de los reglamentos presidenciales denominados aut贸nomos, de las C谩maras legislativas y del Consejo de Seguridad Nacional, en donde existe una relaci贸n jer谩rquica directa con la Constituci贸n, no ocurre lo mismo con los reglamentos presidenciales de ejecuci贸n y las normas dictadas por las entidades territoriales, esto es, Gobiernos regionales y Municipalidades69. En todos estos caso, la validez de dichas normas ha de ser evaluada considerando lo dispuesto en la Constituci贸n y en las respectivas leyes.

De esta forma, se desciende en la escala jer谩rquica y nos encontramos con un tercer nivel. Ahora bien, en estos casos el fundamento de la norma reglamentaria se encuentra en la propia Constituci贸n, pero es esta misma norma la que subordina dichas disposiciones a la ley. Tal como lo hab铆amos se帽alado, en este caso se separa el principio de unidad y el de jerarqu铆a, en la medida que el reglamento debe respetar la ley (jerarqu铆a), pero no encuentra su fundamento o raz贸n de ser en dicha norma (unidad).

Constituyen un caso aparte la situaci贸n de los tratados internacionales y los autos acordados.

Tal como lo hemos se帽alado anteriormente, con la reforma constitucional de 1989 a trav茅s de la Ley N掳 18.825 se discutido la jerarqu铆a que tendr铆an los tratados internacionales que reconocen derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana (art. 5 inciso 2o CPR). No cabe duda que un tratado internacional debe seguir los procedimientos previstos en la Constituci贸n para constituir derecho vigente en Chile. En este caso la Constituci贸n proyecta jerarqu铆a. Sin embargo, una vez que el tratado ha entrado en vigencia se plantea una doble posibilidad: a) Que el tratado tenga superior jerarqu铆a que la ley, pudiendo llegar a adquirir rango constitucional; b) Que tenga la capacidad de modificar o derogar los preceptos constitucionales70. Nos haremos cargo de este tema en un apartado posterior, vincul谩ndolo con los aspectos que en materia de tratados introdujo la Reforma constitucional de 2005.

En relaci贸n a los autos acordados, bien sabemos que son normas que emanan de los Tribunales Superiores de Justicia y, en el caso de la Corte Suprema, se dictan en virtud de la superintendencia directiva, correccional y econ贸mica que tiene sobre todos los tribunales de la Naci贸n (art. 82 CPR). En este caso, nos interesa establecer la naturaleza que tienen estas normas y las formas como se insertan en el ordenamiento jur铆dico, es decir, a qu茅 grado o nivel corresponden. En principio estas disposiciones tienen un car谩cter interno que se dictan en virtud de las facultades que corresponden a los Tribunales Superiores para la correcta administraci贸n de justicia. En tal sentido, los destinatarios de los autos acordados son los jueces y funcionarios que integran el poder judicial, los que en caso de no respetarlos o infringirlos incurren en la correspondiente responsabilidad disciplinaria. Sin embargo, no se puede negar que la aplicaci贸n de estas normas produce un efecto reflejo respecto de los particulares o personas que no integran la estructura judicial. En buenas cuentas, estas normas no son obligatorias para ellos, pero bien pueden alegar su acatamiento por parte de los funcionarios judiciales, las que deben respetarlas y cumplirlas de forma estricta, so pena de ser sancionados71. Sin embargo, la situaci贸n es distinta en el caso que los particulares aleguen la ilegalidad o inconstitucionalidad de tales disposiciones, en cuanto 茅stas le causen un menoscabo o perjuicio. En este supuesto, la 煤nica v铆a que existe es el recurso a los mismos tribunales que la han dictado, con todo lo que esto significa. Es decir, tendr谩n como 煤ltimo recurso al propio autor del acto. En definitiva, llegamos al eterno problema sobre qui茅n debe controlar al controlador.

En parte esta situaci贸n se ha salvado parcialmente con la Reforma Constitucional de 2005 que entrega al Tribunal Constitucional el control de constitucionalidad de los autos acordados dictados por la Corte Suprema, las Cortes de Apelaciones y el Tribunal Calificador de Elecciones (art. 93 N掳3 CPR).72

3.4. El principio de homogeneidad de las normas del mismo grado

Tal como hemos expuesto anteriormente, la existencia de distintos niveles o grados dentro de la pir谩mide normativa supone la existencia de normas de distinta jerarqu铆a. Por su parte, las normas que se encuentran a un mismo nivel o grado tienen un valor homog茅neo, de manera que unas no se pueden imponer respecto de las otras, siendo inaplicable la regla de la jerarqu铆a como una forma de resolver las antinomias que se producen entre ellas.

Con el objeto de mantener la unidad del sistema y ante eventuales conflictos que se puedan producir entre normas del mismo grado, debemos recurrir a dos criterios tradicionales formulados en la Edad Media y que se encuentran recogidos por nuestro derecho positivo. En primer t茅rmino, nos encontramos con el criterio de la especialidad que se expresa en el adagio lex especiali derogat lex generali y que nuestro C贸digo civil recoge en su art. 13 en los siguientes t茅rminos: 芦Las disposiciones de una ley, relativas a cosas o negocios particulares, prevalecer谩n sobre las disposiciones generales de la misma ley, cuando entre las unas y las otras hubiere oposici贸n禄. En segundo lugar, corresponde la aplicaci贸n del criterio temporal, es decir, lex posteriori derogat lex priori, y que el C贸digo civil la trata a prop贸sito de la figura de la derogaci贸n t谩cita en su art. 52: 芦Es t谩cita [la derogaci贸n], cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden concillarse con las de la ley anterior禄.

Si bien ambas disposiciones se refieren a la ley, esto no impide que se puedan aplicar dichos criterios a otros tipos normativos (Constituci贸n, reglamentos, autos acordados, circulares, etc.), en raz贸n de que el int茅rprete tiene como labor fundamental establecer la voluntad objetiva del autor de la norma, para lo cual bien puede entender que frente a una regulaci贸n general existe una norma especial que prima al efecto o, en su caso, que s贸lo se ha de considerar vigente la 煤ltima volunta del autor de la norma.

El principio de homogeneidad da una respuesta adecuada en aquellos ordenamientos jur铆dicos de estructura simple y con un reducido n煤mero de fuentes positivas, como ocurr铆a en nuestro pa铆s hasta la entrada en vigencia de la Constituci贸n de 1980. En este per铆odo las gradas de la pir谩mide normativa eran bastante acotadas: Constituci贸n, Ley y Reglamentos, de forma que la resoluci贸n de los conflictos normativos resultaba menos dificultosa, pues s贸lo hab铆a que determinar el nivel en el cual se encuentra la norma para luego aplicar los criterios de jerarqu铆a, especialidad y temporalidad.

Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Constituci贸n de 1980 y sus posteriores modificaciones ha cambiado este panorama de forma radical. En la actualidad no existe la ley sino que las leyes (interpretativas de la Constituci贸n, org谩nicas constitucionales, de quorum calificado, ordinarias); el Tratado internacional no constituye un tipo de ley, sino que una fuente aut贸noma del derecho; y existe una pluralidad de normas reglamentarias (presidencial, de las C谩maras legislativas, regional, municipal). 驴Es posible sostener que en cada uno de estos niveles las normas son homog茅neas? Al parecer no. La diversidad en cada uno de los grados no permite sostener la homogeneidad de cada uno de estos tipos normativos y, por tanto, aplicar los criterios ya indicados de resoluci贸n de antinomias. En este caso se ha de recurrir a las reglas de competencia y procedimiento.

3.5. El principio de competencia y procedimiento

La competencia constituye uno de los elementos que el Constituyente ha establecido para determina la validez de la actuaci贸n de los 贸rganos del Estado, bajo la sanci贸n de considerar nulo el acto en el caso que no sea respetada (art. 7o CPR). A su vez, la propia Constituci贸n dispone que son obligatorias sus disposiciones y las normas que se dicten conforme a ellas (art. 6o). En este caso, la conformidad que debe guardar una norma para ser v谩lida deriva de tres factores: a) El 贸rgano; b) El procedimiento; y c) La materia o contenido. Cada uno de estos elementos est谩 estrechamente enlazado, de tal forma que el vicio que afecte a alguno de ellos necesariamente repercutir谩 en los otros.

Nuestra Constituci贸n atribuye la potestad normativa a diversos 贸rganos, considerando al efecto las materias que van a regular. No todas las fuentes del derecho encuentran su fundamento en la Constituci贸n, as铆 como no todos los elementos de la potestad normativa que ella se atribuye est谩n en la misma.

En efecto, cuando la Constituci贸n atribuye un poder normativo no determina todos sus elementos, sino un m铆nimo b谩sico. Para tal efecto, establece el tipo de norma, la autoridad u 贸rganos que deben dictarla y la materia que ha de comprender. En el caso del procedimiento la regulaci贸n es b谩sica o inexistente, dependiendo de cada norma, por lo que deber谩 ser complementada por la ley o el reglamento. As铆, por ejemplo, en el caso de la ley la Constituci贸n nos se帽ala con todo detalle los 贸rganos que intervienen, las materias que han de comprender y una regulaci贸n acabada del procedimiento, el cual ha de ser complementado posteriormente por la LOC del Congreso Nacional y los reglamentos de las C谩maras. En cambio, respecto de los reglamentos presidenciales s贸lo nos indica la autoridad, que en este caso es el Presidente de la Rep煤blica; el tipo de norma; las materias que comprende; mientras que el procedimiento para su sanci贸n queda entregado por completo a la ley.

Por su parte, existen una serie de normas que no encuentran fundamento constitucional directo, como ocurre con los reglamentos dictados en virtud de una potestad atribuida directamente por la ley, las circulares y la costumbre. Por ahora nos limitaremos a analizar las normas que tienen fundamento constitucional.

Otra alternativa que sigue el legislador es establecer distintas fuentes en base al principio del procedimiento. Este principio se aplica a las normas que emanan de un mismo 贸rgano y opera como una t茅cnica para diversificar las normas que han de regular los diversos aspectos de la vida social. Para tal efecto, se determinan las materias y las normas que la van a regular, para establecer posteriormente un procedimiento diverso para su elaboraci贸n y sanci贸n. As铆, una determinada materia s贸lo puede ser regulada por ciertas normas de acuerdo a un procedimiento tambi茅n determinado.

Por tanto, del universo de materias que pueden ser objeto de regulaci贸n jur铆dica, la Constituci贸n realiza una distribuci贸n indic谩ndonos cu谩les son las normas que las han de regular.

Este proceso se construye en base a dos reglas b谩sicas:

a) Distribuci贸n de competencias normativas e intensidad en la regulaci贸n.

Como primer paso la Constituci贸n establece las materias que pertenecen al dominio legal. Como consecuencia de lo anterior, aquellos contenidos no comprendidos en este cat谩logo quedan entregados a la competencia de la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep煤blica (Arts. 32 N掳6 y 63 CPR). Por lo tanto, la primera gran divisi贸n de competencias es entre la Ley y el Reglamento, raz贸n por la cual la doctrina y la jurisprudencia lo denominan reglamento aut贸nomo, en la medida que no estar铆a condicionado por la ley en su regulaci贸n73. Sin embargo, de los antecedentes de la Constituci贸n as铆 como de la interpretaci贸n de los diversos preceptos que regulan la materia, bien se puede llegar a una conclusi贸n diversa, en la medida que la Junta de Gobierno no pretend铆a establecer un sistema de dominio legal m谩ximo como el consagrado en la Constituci贸n francesa de 1958, sino evitar los problemas que generaba la gran cantidad de leyes singulares y miscel谩neas dictadas bajo la vigencia de la Constituci贸n de 1925. As铆 las cosas, el resultado fue la incorporaci贸n del numeral 20 del art铆culo 60 (actual art铆culo 63), el cual elimina el car谩cter taxativo de las materias de ley y coloca dos condiciones que debe cumplir un precepto legal para ser tal: a) debe ser una norma general y obligatoria, y b) debe estatuir las bases esenciales de un ordenamiento jur铆dico. Toda otra materia de car谩cter complementario, de desarrollo, de detalle, contingente o conyuntural, ser谩 de competencia de la autoridad gubernativa a trav茅s del reglamento. De esta forma, la ley no tendr铆a un l铆mite material en su regulaci贸n, sino en la forma o condiciones en que puede realizar dicha regulaci贸n. A su vez, el reglamento deber谩 regular aquellos aspectos no esenciales en la medida que no corresponda al legislador cumplir tal labor. Puestas as铆 las cosas, la relaci贸n entre Ley y Reglamento dir铆a relaci贸n con la intensidad de la regulaci贸n (bases esenciales y no esenciales del ordenamiento jur铆dico), m谩s que en una separaci贸n r铆gida de materias. O bien, se podr铆a sostener que establecida la funci贸n que le compete a la Ley y Reglamento, tambi茅n queda delimitada su competencia en base a la intensidad en la regulaci贸n que le corresponde a cada uno, pero bajo ning煤n respecto existir铆a un reparto de las competencias normativas hecho de forma horizontal74.

b) Diversificaci贸n del procedimiento en la creaci贸n de leyes.

Acto seguido, dentro del dominio legal el Constituyente hace una nueva separaci贸n sobre la base del principio de procedimiento, estableciendo respecto de cada tipo de leyes una forma diversa para su aprobaci贸n considerando la materia que ha de regular: Leyes interpretativas de la Constituci贸n, Leyes org谩nicas constitucionales, Leyes de quorum calificado y Leyes ordinarias. Ahora bien, como ya hemos tenido ocasi贸n de se帽alar, no es posible sostener que algunas leyes se impongan jer谩rquicamente sobre las otras. As铆, por ejemplo, si una ley ordinaria contradice lo que dispone una ley org谩nica constitucional, no se podr铆a sostener que prima lo dispuesto en esta 煤ltima norma considerando la mayor rigurosidad que existe en el procedimiento de aprobaci贸n al cual est谩 sometida. En este caso, la ley ordinaria est谩 sometida a un procedimiento espec铆fico para regular dichas materias, de manera que incurre en un vicio de inconstitucionalidad al disciplinar un contenido que la Constituci贸n ha reservado para otro procedimiento (ley org谩nica constitucional).

Sobre esta estructura, que se construye en base a competencias y procedimientos, surgen los casos particulares respecto de algunos tipos espec铆ficos de normas que analizaremos a continuaci贸n.

Autor: Eduardo Cordero Quinzacara, Revista Ius etPraxis, 15 (2):11-49, 2009

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